Е. Барыкин,
студент Курского государственного университета;
научный руководитель: И. Б. Лагутин
«Эффективность использования государственных средств и (или) имущества» является центральной категорией в механизме осуществления аудита эффективности. В связи с этим, прежде чем вырабатывать правовые критерии, необходимо установить указанное понятие в законодательстве. В исследованиях сложился подход, в соответствии с которым рассматриваются два аспекта эффективности использования государственных ресурсов: экономический и социальный.[18] В центр экономического аспекта эффективности ставится измерение объема затрат ресурсов разных периодов либо разных получателей. Очевидно, что чем ниже объем затрат (т. е. общих экономических издержек), тем выше экономическая эффективность решения. Исследователи справедливо указывают на сложность определения социального эффекта в силу объективного отсутствия прямых количественных показателей достижения социальных целей. В связи с этим социальная результативность может быть измерена только качественными, а также косвенными[19] количественными показателями, которые являются относительными.[20] Между тем исследователи,[21] определяя сущность экономической эффективности, акцентируют внимание только на снижении ресурсных расходов на достижение результата, но не принимают во внимание его качество. По нашему мнению, экономический аспект эффективности (результативности) состоит в степени прироста конкретных экономических показателей (прибыль, уровень безработицы и т. д.) на единицу затраченного ресурса (государственных средств или имущества). Социальный аспект эффективности (результативности) использования государственных финансовых и материальных ресурсов заключается в степени изменения основных социальных показателей (продолжительность жизни, средний уровень дохода и т. д.). Следовательно, эффективность (степень результативности) использования государственных финансовых и материальных ресурсов представляет собой отношение фактически затраченных ресурсов к полученному социально-экономическому результату, на достижение которого выделялись ресурсы. В связи с этим можно сделать обобщенный вывод: понятие «эффективность использования государственных средств и (или) имущества» означает – «положительная степень социально-экономической результативности расходования запланированного количества государственных средств и (или) использования определенного государственного имущества». При этом нами сделан акцент на достижении результата определенного качества при использовании заранее запланированного количества ресурсов (государственных средств или имущества). Сформулированное положение позволяет ответить на поставленный ранее практический вопрос: является ли целесообразное, рациональное использование государственных средств и имущества эффективным? Статья 2 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» устанавливает задачу данного контрольного органа: «определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности».[22] В справочной литературе слово «целесообразный» определяется как «соответствующий поставленной цели».[23] Таким образом, целесообразным расходование государственных средств и использование федеральной собственности следует считать направление соответствующих государственных финансовых и материальных ресурсов получателям в строгом соответствии с поставленными при их выделении целями. При этом основное значение приобретает именно целевое использование государственных средств и имущества. Вместе с тем целевое использование не всегда является эффективным: средства могут быть израсходованы в соответствии с их целевым назначением, заданные при их выделении цели могут быть решены (положительный результат достигнут), но государственных средств может быть затрачено существенно больше, чем было запланировано при их выделении. В связи с этим можно сделать вывод о том, что целесообразное использование государственных финансовых и материальных ресурсов – только один из элементов эффективного. Сформулированное нами понятие «эффективность» включает в себя «целесообразность», но не исчерпывается им. Кроме того, в ст. 16 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» указано, что Счетная палата РФ помимо контроля за законностью также осуществляет контроль за «рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации от иностранных государств и финансовых организаций».[24] В справочной литературе слово «рациональный» определяется как «разумно обоснованный, целесообразный».[25] Таким образом, применительно к предмету нашего исследования рациональным считается не только целевое использование средств, но и обоснованное, т. е. их надлежащее распределение между получателями, обеспечивающее достижение поставленных при их выделении целей. Следовательно, понятие «рациональность» шире по значению и включает в себя «целесообразность», а в целом – два этих термина входят в общее понятие «эффективность», но не исчерпывают его. Таким образом, рациональность и целесообразность являются только предпосылками эффективного использования государственных финансовых и материальных ресурсов. Данный вывод позволяет ответить на другой, поставленный нами ранее вопрос: входит ли определение целесообразности и рациональности использования государственных финансовых и материальных ресурсов в предмет аудита эффективности либо относится к «традиционным» видам финансового контроля?[26] Поскольку, как установлено нами, рациональное и целесообразное использование государственных средств и (или) имущества являются двумя из трех элементов эффективного использования, очевидно, что данные элементы также являются предметом проверки эффективности, т. е. предметом аудита эффективности. Это позволяет сделать вывод: при осуществлении аудита эффективности наряду с его специальными методами должна применяться методология «традиционных» видов государственного финансового контроля.
Для предотвращения терминологической путаницы при проведении аудита эффективности, по нашему мнению, необходимо включить в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» общее понятие «эффективность использования государственных средств и (или) имущества»: «положительная степень социально-экономической результативности расходования запланированного количества государственных средств и (или) использования определенного государственного имущества». Из ст. 2 и 16 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» необходимо исключить, соответственно, термины «целесообразность» и «рациональность», поскольку они входят в общее понятие «эффективность использования государственных средств и (или) имущества».
Установление надлежащего правового режима предполагает четкое определение правовых основ оценки степени результативности использования государственных финансовых и материальных ресурсов. Центральное место занимает проблема критериев оценки. Данные критерии целесообразно установить в правовых нормах, что необходимо для обеспечения единообразия и предотвращения субъективизма в практике контрольных органов, а также создания условий для разработки на их основе единых методов аудита эффективности.[27]
Термин «критерий» в справочной литературе определяется как «мерило оценки».[28] В целях исследования под критерием мы понимаем юридическое средство оценки степени результативности использования государственных средств и (или) имущества. Правовые нормы должны устанавливать единые критерии определения эффективности использования государственных средств и (или) имущества, с которыми могут быть сопоставлены полученные экономические, статистические и иные данные.
Определяя юридические критерии эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, по нашему мнению, принципиальным является их разграничение на две группы: 1) критерии эффективности расходования государственных средств и 2) критерии эффективности использования государственного имущества. Это объясняется определенными отличиями в понятиях «государственные средства» и «государственное имущество». Так, в соответствии со ст. 6 БК РФ, бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.[29] Таким образом, понятие «государственные средства» формируются исключительно в форме бюджета. Между тем, в соответствии с п. 4 ст. 214 ГК РФ имущество, находящееся в государственной собственности, может закрепляться за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.[30] Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет наряду со средствами бюджета казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, федеральное имущество исключается из состава бюджета, хотя и является источником его доходной части. В силу указанной особенности, по нашему мнению, в законодательстве о государственном финансовом контроле необходимо разграничивать понятия: «государственные средства» и «государственное имущество». Под «государственными средствами» целесообразно понимать «денежные средства, образуемые и расходуемые в форме бюджета». Соответственно, под «государственным имуществом» необходимо понимать «имущество, принадлежащее Российской Федерации или субъекту Российской Федерации на праве собственности, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями и (или) составляющее казну Российской Федерации или субъекта Российской Федерации».
По нашему мнению, для решения целей аудита эффективности необходима разработка комплексных понятий «распоряжение государственными средствами» и «использование государственных средств». Под «распоряжением государственными средствами», на наш взгляд, необходимо понимать распределение государственных средств уполномоченным органом между получателями средств для решения целей финансирования». Соответственно, под «использованием бюджетных средств» целесообразно понимать расходование государственных средств их получателем для решения целей финансирования». Нормы данного содержания необходимо установить на законодательном уровне, путем принятия федерального закона о государственном финансовом контроле. Термин «цель финансирования» необходимо определить как «социально-экономический результат установленного качества, для достижения которого осуществляется выделение и распределение государственных средств».
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» применяет термин «использование федеральной собственности». По нашему мнению, для целей аудита эффективности необходимо разграничивать понятия «использование федеральной собственности» и «распоряжение федеральной собственностью». В публично-правовых отношениях существует определенная специфика понятия «распоряжение федеральной собственностью». Если не осуществляется продажа государственного имущества, его собственником остается Российская Федерация, но при этом имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями на ограниченном вещном праве. В соответствии с п. 1 ст. 113 ГК РФ, унитарные предприятия не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. В частности, в соответствии с п. 1 ст. 297 ГК РФ «казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества».[31] В соответствии с п. 1 ст. 298 ГК РФ «бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества».[32] Полномочия собственника (Российской Федерации) в указанных случаях выполняет уполномоченный орган государственной власти, который и осуществляет передачу имущества в ведение государственных предприятий и учреждений. Таким образом, полный комплекс полномочий по распоряжению федеральной собственностью может осуществлять только Российская Федерация в лице уполномоченного органа государственной власти. Государственные предприятия и учреждения в указанных случаях являются получателями федеральной собственности и осуществляют только права владения и пользования, но не вправе отчуждать имущество. В связи с этим они не могут осуществлять «распоряжение федеральной собственностью», так как не вправе отчуждать ее. Поэтому в целях аудита эффективности целесообразно применять узкий подход к понятию «распоряжение федеральной собственностью» и считать таковым юридически обеспеченное полномочие по изменению принадлежности имущества, в том числе по его отчуждению. Следовательно, государственные предприятия и учреждения осуществляют пользование федеральной собственностью, но не распоряжение. Иное федеральное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации (п. 4 ст. 214 ГК РФ). В этом случае все правомочия (владение, пользование, отчуждение) в отношении данного имущества также осуществляет Российская Федерация в лице уполномоченного органа государственной власти. Таким образом, для решения задач контроля за эффективностью использования федеральной собственности целесообразно разграничивать понятия «распоряжение» и «использование».
Термин «распоряжение федеральной собственностью» необходимо определить в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» как «осуществление уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в отношении имущества, принадлежащего Российской Федерации на праве собственности, права собственности и иных вещных прав, включая право на закрепление имущества за государственными предприятиями и учреждениями». Соответственно, термин «использование федеральной собственности» необходимо определить как «осуществление прав владения и пользования имуществом, переданным на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти».
Два понятия – «распоряжение федеральной собственностью» и «использование федеральной собственности» для целей данной работы объединены в общее понятие «использование государственного имущества». Названные положения позволяют сформулировать две группы юридических критериев эффективного использования государственных финансовых и материальных ресурсов: 1) критерии эффективности расходования государственных средств; 2) критерии эффективности использования государственного имущества. Данные критерии необходимо сформулировать в законодательстве в виде правовых норм. Причем в основе их построения должны учитываться два аспекта эффективности: экономический и социальный.
1. Критерии эффективности расходования государственных средств, по нашему мнению, необходимо сформулировать при разделении понятий «распоряжение государственными средствами» и «использование государственных средств» в виде правовых норм следующего содержания:
– «распоряжение государственными средствами уполномоченным органом является эффективным, если на решение целей финансирования направлено количество средств, равное либо меньшее запланированному, и получателем средств осуществлено решение целей финансирования»;
– «использование государственных средств получателем является эффективным, если расходы средств на решение целей финансирования равны либо меньше размера средств, первоначально распределенных уполномоченным органом получателю»;
– «во всяком случае, распоряжение государственными средствами и использование государственных средств могут быть признаны эффективными, если наряду с выполнением указанных условий эффективности их распоряжение и использование осуществляется в соответствии с целевым назначением».
Нормы указанного содержания помимо возможности правовой квалификации деятельности распорядителей и получателей государственных средств также могут выполнить общую превентивную функцию. Распорядители государственных средств будут заинтересованы не только в эффективном использовании направленных получателю средств, но и в их эффективном распределении. Кроме того, эффективность распределения государственных средств уполномоченными органами ставится в зависимость от эффективности их использования получателями. Это позволит обеспечить надлежащий уровень контроля за эффективностью использования средств получателями со стороны распорядителей. Установление в качестве дополнительного условия эффективного распоряжения и использования государственных средств нормы об обязательном соблюдении их целевого назначения является дополнительной гарантией достижения положительной результативности, т. е. обеспечит их целесообразное использование.
2. Критерии эффективности использования государственного имущества также целесообразно сформулировать при разграничении понятий «распоряжение федеральной собственностью» и «использование федеральной собственности» в виде правовых норм следующего содержания:
– «распоряжение федеральной собственностью уполномоченным органом является эффективным, если на содержание имущества, принадлежащего Российской Федерации на праве собственности, использовано количество средств, равное, либо меньшее запланированному, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и (или) иным лицом, осуществляющим использование федеральной собственности, достигнуты цели финансирования»;
– «использование федеральной собственности является эффективным, если запланированные расходы на содержание имущества, принадлежащего Российской Федерации на праве собственности, существенно ниже совокупной стоимости товаров (работ, услуг), произведенных (выполненных, оказанных) при его использовании за установленный период финансирования и при этом достигнуты установленные цели финансирования;
– «если имущество, принадлежащее Российской Федерации на праве собственности, в соответствии с его целевым назначением не используется непосредственно при производстве товаров (выполнении работ, оказании услуг), его использование является эффективным, если фактические совокупные затраты на его содержание существенно ниже запланированных расходов на его содержание за установленный период финансирования и при этом достигнуты установленные цели финансирования;
– «во всяком случае, распоряжение федеральной собственностью и использование федеральной собственности могут быть признаны эффективными, если наряду с выполнением указанных условий эффективного распоряжения (использования) имущество, принадлежащее Российской Федерации на праве собственности, используется в соответствии с его целевым назначением, установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника».
Сформулированные нами положения ставят в зависимость эффективность распоряжения федеральной собственностью уполномоченным федеральным органом исполнительной власти от эффективности ее использования. Это позволит обеспечить надлежащий уровень контроля эффективности использования федеральной собственности со стороны федерального органа исполнительной власти, осуществляющего от имени Российской Федерации полномочий собственника, за государственными предприятиями и учреждениями, осуществляющими использование федеральной собственности.
Сформулированные критерии позволят выявить неэффективное использование государственных финансовых и материальных ресурсов на стадиях их распределения и использования. Как нам представляется, данные положения целесообразно установить на законодательном уровне, путем принятия федерального закона о государственном финансовом контроле и включении их в главу об аудите эффективности. Для применения указанных двух групп критериев эффективности, как нам представляется, необходимо установление в законе о государственном финансовом контроле механизма определения эффективности использования государственных средств и (или) имущества. В связи с этим необходимо принятие закона о государственном финансовом контроле и установление в нем нормы следующего содержания:
«При проведении аудита эффективности уполномоченный орган государственного финансового контроля определяет эффективность использования государственных средств и (или) имущества.
Определение эффективности использования государственных средств и (или) имущества осуществляется уполномоченным органом путем сопоставления обобщенных сведений, полученных при проведении контрольных мероприятий, с критериями эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, установленными настоящим законом».
Данное положение, как нам представляется, обеспечит единообразие в практике органов государственного финансового контроля.