Вниманию читателей номера предлагаются две самостоятельные, но тесно связанные между собой темы, актуальные как для самой политической науки, так и для политической практики. Первая – это изменение отношения между политическими партиями и демократией в современном обществе, которое в оценке Уильяма Кротти, известного ученого, руководителя Центра по исследованию демократии Северовосточного университета (Бостон, США), является не просто одной из, а самой важной темой в исследовании современных партий.
В традиционном представлении партии создали демократию, и без них демократическое правление немыслимо. Это тот механизм, который приводит в действие всю систему представительной демократии, соединяя управляемых и управляющих через институт выборов, обеспечивая подконтрольность обществу избранной власти и сообщая легитимность политической системе в целом.
Однако в конце 1980-х – начале 1990-х годов появляются сомнения в способности и желании партий выполнять те функции, которые им предписывает теория, и в политической науке возникает тема кризиса института партий в либеральных демократиях Запада. Одновременно меняется представление о характере демократии в обществе постмодерна. Авторы номера предлагают читателям новый взгляд на проблему отношения между партиями и демократией, опирающийся на богатый эмпирический материал и новое теоретическое знание о современных партиях, а также новый подход к ее исследованию.
Тему открывает статья Кей Лоусон «Новый подход к сравнительному исследованию политических партий», в которой раскрываются методология, содержание и основные результаты беспрецедентного по своему масштабу сравнительного исследования, завершившегося выходом в 2010 г. из печати пятитомного издания «Политические партии и демократия». По сути этот проект подводит некоторый итог тридцатилетним исследованиям эволюции отношения между партиями и демократией. Чтобы выйти за рамки поверхностного описания и понять это далеко не однозначное отношение, необходимо было проанализировать его исторический, социоэкономический и институциональный контексты в каждом конкретном страновом исследовании. Другим методологическим принципом проекта стало привлечение к работе над главами по отдельным странам местных ученых, что, как утверждает Лоусон, обеспечивает аутентичность анализа. От авторов требовалось прежде всего уделить внимание специфике своих стран, а не стремиться втиснуть каждое конкретные исследование в априорно заданную схему. В то же время им было предложено осветить определенный круг вопросов, что обеспечило сопоставимость результатов.
Кардинальное различие контекстов на континууме, один полюс которого составляют консолидированные демократии Запада, другой – лишь недавно получившие независимость островные государства Океании, переживающие период перехода организации власти от традиционной системы родственных связей к представительной демократии с политическими партиями, делает в принципе невозможным «усреднение» полученных результатов. Поэтому Лоусон останавливается на региональной специфике отношения между партиями и демократией, выявившейся в страновых исследованих. Так, в частности, партии Северной Америки создавались во времена национального освобождения в качестве агентов демократизации. Однако в последние годы партии в Соединенных Штатах и Канаде постепенно ослабевали в этом качестве. Непрерывное снижение роли партий как агентов демократии наблюдается и в Западной Европе; оно наиболее заметно в Италии и Франции, в политике которых доминирует персонализированное президентское правление. В Восточной Европе, где в последние два десятилетия был достигнут заметный прогресс в демократизации, этот процесс сейчас застопорился. Социальные и экономические условия постосвободительной эры, в которых приходится работать партиям, не позволяют им убедить людей в том, что партийная демократия способна повысить их уровень жизни. Однако вместо того чтобы прагматично и честно подойти к решению проблем своих стран, партии предпочитают раздувать идеологические конфликты в предвыборных кампаниях, теряя уважение избирателей. Россия, как отмечает Лоусон, представляет собой особый случай на постсоветском пространстве. В отсутствии сопротивления со стороны слабого гражданского общества процесс формирования партий с 1993 г. был направлен на превращение их в инструмент, обеспечивающий выживание и самовоспроизводство моноцентрического режима власти. В других постсоветских странах ситуация с партиями не настолько критична.
В целом, анализируя полученные результаты, Лоусон выделяет три стадии в борьбе партий за власть: либерализацию, демократизацию и дедемократизацию. Ожидается, что, формируя тесную связь между гражданами и государством, партии закладывают фундамент демократии. В западном мире партии, которые на протяжении многих лет преуспевали в качестве более или менеее подлинного института демократии, сейчас сдвигаются к новой стадии. Тесные связи с массами более не кажутся партиям необходимыми, так как они осваивают профессиональный инструментарий политического маркетинга; лидеры победившей партии осуществляют политику, которая удовлетворяет прежде всего ее наиболее влятельных сторонников.
Процесс дедемократизации так или иначе присутствует в каждой из исследованных стран. Иногда партии являются его жертвами, иногда – субъектами. Иногда этот процесс протекает весьма жестко; иногда – в полускрытой, кажущейся обыденной форме. Дедемократизацию невозможно предотвратить в тех развивающихся странах, где диктаторские режимы возвращаются к власти. Но временами отход от демократии является результатом преднамеренных действий находящихся у власти лидеров с целью избежать ограничений, которые накладывает на их неутоленную жажду править «слишком быстрая», в их интерпретации, демократизация. Поэтому следует отказаться от априорного представления, что многопартийность обязательно ограничивает авторитарное правление, и попытаться понять реальные отношения власти с партиями.
Поскольку эмпирические исследования фиксируют повсеместно утрату уважения и интереса всех слоев населения к партиям, свидетельствующую о том, что партии не выполняют должным образом функцию обеспечения демократической связи, возникает вопрос, какого рода связи они устанавливают с избирателями, чтобы получить их голоса. Лоусон указывает на шесть возможных видов: предоставление арены политического участия, где граждане могут участвовать в отборе кандидатов и разработке программ; отзывчивость (responsiveness) получившей власть партии по отношению к своим сторонникам; предоставление сторонникам выгод и привилегий на патронажной основе; понуждение граждан партиями, действующими как агенты государства, к послушанию власти; рыночная связь; революционная связь – с харизматическим лидером революционной партии. Эти виды связи соотносятся с идентифицируемыми Лоусон тремя формами дедемократизации: инициативная,ретроактивная и соучастия; соучастие может быть неосознанным, коррупционным или идеологическим.
Проект «Политические партии и демократия» уже вызвал положительную реакцию международного сообщества исследователей партий за актуальность проблематики, глубину и многоаспектность анализа, энциклопедическую широту содержания, инновационную методологию сравнительного исследования. Среди ученых, давших ему высокую оценку, – А. Вэир, Р. Далтон, К. Джанда, К. Карти, Р. Колодний, У. Кротти, П. Мэир, Т. Погунтке, Р. Саква, Л. Свазанд, Д. Фаррелл и др.
Тему отношения между партиями и демократией продолжает Пьеро Игнаци в статье «Партии в постиндустриальную эру». Анализируя причины эволюции партий в консолидированных демократиях, он связывает их прежде всего с эволюцией общества. Хотя в общественном мнении партии еще продолжают оставаться инструментом демократической политии, без которого нельзя обойтись в сборе и канализировании голосов и требований граждан, они все больше воспринимаются как дорогостоящая машинерия, в которой нашли прибежище множество честолюбцев, паразитов и любителей наживы. Антипартийные настроения усиливались начиная с 1990-х годов и распространились также на новые посткоммунистические европейские демократии. С 1980 г. доля членов партии в электорате Европы уменьшилась почти вдвое.
Однако падение членства фиксирует лишь закат низовой организации партии, но никак не свидетельствует о вытеснении партий из политики. В действительности партии только усилили свое влияние благодаря проникновению в государство и сдвигу во внутреннем балансе власти – от рядовых членов к руководству и тем, кто занимает ключевые посты в государстве. Эти два «лица» партии, которые распоряжаются ресурсами, получаемыми ею от государства, ныне представляют ее «профильные активы». Данная трансформация организации и функций партий соотносится с эволюцией общества и форм правления.
Академическая традиция связывает появление массовой партии с индустриальной революцией, тогда как всеохватывающая партия возникла как побочный продукт заката индустриального общества. Наступление общества изобилия и массового потребления и секуляризация политики способствовали ослаблению социальной дифференциации и значимости идеологий, а также смягчению религиозных практик: четкое деление общества на закрытые сегменты на основе религиозной или классовой принадлежности ушло в прошлое, граждане открывали для себя свободу от прежних традиционных лояльностей, их вовлеченность в политику, особенно партийная приверженность ослабевала.
Партии не могли больше получать от общества необходимые ресурсы: вся спонтанная, безвозмездная, даже фанатичная поддержка, которую члены и активисты ранее оказывали партии, закончилась с воцарением неолиберального индивидуалистического мышления. Поэтому партия, отвернувшись от общества, двинулась в государство. С усилением роли партийного правления в последней трети XX столетия партии стали прямо или косвенно контролировать огромный объем ресурсов, продвигая выгодные им законодательные нормы или оказывая влияние на кадровые назначения, на управление в публичной сфере. Практика «распределения добычи» – предоставления постов и привилегий сторонникам победившей партии – усилилась и распространилась на страны посткоммунистической Европы. Там, где произошло слияние партий и государства, избыточная доступность ресурсов и селективный способ их распределения способствуют формированию отношений между гражданином и партией, основанных на личной выгоде.
Это смещение центра тяжести в деятельности партии от создания символов, идентификаций, коллективных и нематериальных целей к селективному распределению материальных благ адекватно социетальной трансформации: универсальные национальные идеи больше не являются убедительными; мировоззрение индивида освободилось от аскриптивных или традиционных ограничений; коллективные и символические ориентации теряют свою привлекательность.
Поскольку только менее 20 % граждан испытывают сегодня доверие к партиям, партийные лидеры не чувствуют себя спокойными за собственное будущее и пытаются восстановить тающую легитимность партий через бóльшую открытость, отзывчивость и подотчетность. Большинство партий до известной степени были «принуждены» адаптироваться к демократической матрице. Принятие решений внутри партии формально осуществляется по принципу снизу вверх, от рядовых членов к национальному руководству, через демократический процесс обсуждения и выборов. В некоторых странах такие внутренние процедуры установлены законом, и государство следит за их соблюдением. Но наряду с вмешательством государства во внутреннюю деятельность партий они и сами ввели ряд изменений, соответствующих нормам демократического участия. Они последовали примеру появившихся в послевоенной Европе леволибертарных или зеленых партий, в деятельности которых лежали принципы дебюрократизация партийной жизни, участия всех сторонников в процессе принятия решений и ротация функций в руководстве. Так, например, в Великобритании и лейбористы и консерваторы ввели голосование всех членов партии в масштабе страны на выборах лидера партии и по важным политическим и организационным проблемам. В Лейбористской партии от ее членов требуется активно участвовать в малых дискуссионных группах в процессе выработки партийной программы. В Германии пример зеленых был воспринят социал-демократами и христианскими демократами, которые предоставили членам партий право участвовать не только во внутрипартийных выборах и выборах предполагаемого канцлера, но и в принятии решений по важным специфическим проблемам партии. Даже традиционно сильно централизованные французские партии приняли нормы, в большей мере соответствующие принципам демократии и участия. Наибольшую закрытость партий среди укоренившихся демократий демонстрирует Италия.
Стимулирование участия рядовых членов в условиях дифицита сильных эмоциональных или символических стимулов было средством остановить эрозию легитимности партии, вызванную ее поворотом к ресурсам государства. Если партийное членство исчезает и/или сводится к клиентуре, получающей материальное вознаграждение, партия утрачивает оправдание своего существования. Однако реакция на эти изменения во внутренней жизни партии пока не слишком обнадеживает, поскольку все тренды остаются негативными. Партии находятся в порочном кругу: они проникают в государство, чтобы получить больше ресурсов, и благодаря этим ресурсам, которыми распоряжаются центральный аппарат и группы, представленные в государственных структурах, вознаграждают своих активистов и членов; но эта легкая доступность ресурсов ослабляет эмоциональную связь партии с ее последователями и наносит ущерб ее идеологической выраженности и доверию к ней.
Если Игнаци объясняет трансформацию партий и демократии прежде всего через изменение общества, Ричард Кац и Питер Мэир ищут институциональные объяснения. Эти авторы не нуждаются в особом представлении русскоязычным читателям. Их статья «Меняющиеся модели партийной организации и партийная демократия: возникновение картельной партии», представленная в первом выпуске созданного в 1995 г. международного журнала «Party Politics», была переведена и опубликована в сборнике «Политическая наука», № 1 за 2006 г.
Концепция «картельной партии» оказала существенное влияние на исследования политических партий на протяжении всего последнего десятилетия. За прошедшее с момента выхода статьи время поведение укоренившихся партий, как отмечают авторы, все больше приближается к обозначенной ими модели картеля. В одной из последних публикаций 2009 г. в журнале «Perspectives on Politics» Кац и Мэир возвращаются к своей концепции, чтобы уточнить ее и сформулировать следующие из нее выводы. Мы воспроизводим в переводе их статью «Картельная партия: возвращение к тезису» с согласия авторов и по официальному разрешению издательства «Cambridge University Press».
Как отмечают авторы, картельная партия – это тип, возникший в демократических политиях Европы, которые характеризуются взаимопроникновением партии и государства и тенденцией сговора между партиями, использующими ресурсы государства для ограничения политической конкуренции и обеспечения собственного электорального успеха.
Завершение «холодной войны», создание Европейского союза и Всемирной торговой организации подорвали традиционные ставки в конкуренции партий на выборах. Утратил значимость лево-правый идеологический раскол, который, явно и неявно, подпитывался «холодной войной». Передача части полномочий национальной власти технократической непартийной системе ЕС и ВТО укрепляла убеждение, что такие традиционно центральные для политики проблемы, как инфляция и занятость, отныне находятся вне компетенции национальных правительств и, таким образом, вне власти контролирующих их партий. Эти перемены способствовали деполитизации партийной конкуренции и, как подчеркивают авторы, значительно облегчали кооперирование партий и сговор между ними. За пределами экономики и социального обеспечения существуют проблемные области, такие как окружающая среда, иммиграция, международный порядок, которые потенциально могли бы послужить основой политически значимых социальных размежеваний. Но весьма сомнительно, что они действительно могут найти стабильное выражение в партийной политике. Удаление партий от общества побуждает или даже понуждает их к сотрудничеству, а растущее сходство между ними способствовало его налаживанию. К тому же кооперирование им просто необходимо, когда нужно принять общее законодательство о партиях или установить систему государственного финансирования.
Авторы проводят различие между тремя важными конституирующими компонентами или, как они их называют, «лицами» партии. Эта партия в структурах государственнойвласти, включая парламент и правительство; партия в центральном офисе, которая создана постоянной партийной бюрократией, национальными исполнительными органами и т.п.; партия на уровне организованного членства – низовая организация1. Они обнаружили, что баланс власти внутри партии сдвинулся в сторону ПГВ, – здесь принимаются решения и распределяются внутренние ресурсы – финансовые, кадровые и т.п. Когда партия в государстве получает доминирование, ее частные интересы замещают интересы всей партии. В теории партии должны обеспечивать связь между гражданами и государством, однако на практике доступность ресурсов снижает их потребность или желание делать это. Вовсе необязательно, как отмечают авторы, что лидеры партий отдают приоритет этой функции перед другими потенциальными целями, такими как персональная власть или экономическое благополучие. Когда политика является одним из главных источников персонального дохода, ставки растут.
Происходит преориентация значения рациональности для партии с максимизации ожидаемого (среднего) вознаграждения или вероятности победы на максимизацию разумно приемлемого минимума вознаграждения (maximin). Эта тенденция становится общей для всех правящих партий и создает условия для формирования того, что по сути является картелем, где забота каждой отдельной партий о собственной безопасности и выживании служит их общему интересу. Она ведет к сокращению конкуренции партийных политик; политические обещания фактически играют роль количественных предложений в экономическом картеле. Проблемы выводятся из поля партийной конкуренции: через делегирование их неполитическим учреждениям, таким как независимые центральные банки, суды или Европейская комиссия; через приватизацию функций, которые ранее относились к государственным (например, пенсионная реформа или реформа здравохранения); и через принятие моделей государственного управления, которые отдают предпочтение техническим и управленческим ноу-хау перед политическими ценностями. Даже в тех случаях, когда проблемы в явном виде не выведены из пространства политических дебатов, партии ограничивают степень, до которой они пытаются «переиграть» друг друга: они избегают касаться многих проблем, подавая их как демагогические и популистские, а круг решений для тех, что остались, часто сужается во имя «реализма» или «ответственности». Когда конкуренция устранена из политической жизни, партийные ораторы обычно становятся апологетами и защитниками политики, которая все больше становится политикой государства, чем какой-либо определенной партии. Для иллюстрации авторы приводят французский афоризм: «Между двумя депутатами, один из которых является революционером, а другой нет, существует меньше различия, чем между двумя революционерами, один из которых является депутатом, а другой нет».
Партии картеля стремятся свести к минимуму цену своего возможного проигрыша на выборах путем сокращения диспаритета ресурсов, доступных тем его членам, кто в данный момент находится во власти, и тем, кто вне ее. Компромисные соглашения позволяют всем партиям картеля участвовать в дележе государственных субсидий и таким образом сократить различия в финансовом положении тех и других. Даже если партии не расположены к публичным соглашениям друг с другом, осознание общности интересов предполагает катрелеподобное поведение. Оно не означает, что за ним стоит конкретный сговор. На олигополистическом рынке, которому в сильной степени соответствует электоральный рынок с кучкой партий, получающих все голоса, открытая подача сигнала может дать практически такой же результат, как и скрытая конспирация.
Лидеры партии в государстве, чьим интересам служит эта модель, сталкиваются не только с вызовом со стороны новых партий, но и с угрозами, исходящими от собственных членов. И обращение к государственным субсидиям делает лидеров менее зависимыми от них. Вторым ответом на эти угрозы является лишение власти рядовых активистов партии, от которых можно ожидать выдвижения политических требований, не совместимых с картельной политикой.
В заключение авторы указывают на три повестки дня для исследователей партий, которые диктуются проблемой картелизации. Первая – это поиск более надежных эмпирических индикаторов картелизации партийной системы и партии. Вторая относится к проблеме, как и что мы изучаем, когда исследуем партии. Из тезиса картельной партии следует, что партийные стратегии обусловлены национальным контекстом гораздо больше, чем какой-то более абстрактной или транснациональной целью или идеологией. Авторы ссылаются на тот же, но несколько переиначенный афоризм: «Ныне между двумя британскими партиями, одна из которых социал-демократическая, вероятно меньше различий, чем между двумя социал-демократическими партиями, одна из которых британская». Многие характеристики и лейблы, которые сейчас используются в сравнительном анализе для идентификации партий, семейство, идентичность, идеология, статус и т.д. все больше теряют смысл. Имеют ли все еще какое-либо значение понятия «левая», или «социал-демократическая», или «христианско-демократическая», или даже «крайне правая»?
Третья повестка дня ставит вопрос, каким образом может быть организована, легитимирована и поддерживаться демократия в этих новых условиях. Если, согласно широко известному постулату, «современная демократия немыслима иначе как на основе партий», а партии фундаментальным образом меняются, то что происходит с демократией? Трансформация партий сопровождалась трансформацией характера демократии. Одним из результатов кризиса стала популярность моделей социального регулирования, которые ориентируются на неправительственные организации, сети и т.п. больше, чем на государственную власть в качестве средства управления конфликтами и распределения ценностей. Подобно модели правления на базе партийного картеля, они отдают предпочтение эффективному менеджменту перед инновациями, приспособлению перед конфликтом, консенсусу перед правилом большинства и участию заинтересованных перед массовым участием. Эти неполитические модели правления часто преподносятся как идеальные формы демократической политики, тогда как картельная система партий – как угроза ей. Однако далеко не ясно, обещают ли они сколько-нибудь бóльшую гражданскую вовлеченность или ответственность, чем политические партии, как бы картелизированы они ни были.
Применительно к партийной системе России проблему трансформации партий и демократии в статье «Дилеммы развития российской партийной системы» анализирует Ричард Саква, английский политолог, один из основателей Евразийской сети политических исследований, известный российским читателям по публикациям в сборнике «Политическая наука» и журнале «Полис», где он является также членом Международного консультативного совета.
Рассматривая различные объяснения замедленного развития партий в России, Саква выделяет эндогенный и экзогенный подходы. При первом подходе исследователи акцентируют внимание либо на социальных и культурных факторах (слабость гражданского общества, размытость классовой идентичности, культурное сопротивление членству в партии и низкая гражданская субъектность), либо на институциональном дизайне, особо выделяя «суперпрезидентскую» систему, которая возвышается над правительством, парламентом и судебной властью, воспроизводя «моноцентрическую» систему, которой подчинена вся социальная и политическая жизнь. Эндогенный подход сосредоточен на поведении самих партий. Однин из лучших примеров его использования, упомянутый в статье, – работа Риггса и Шрёдера, которые утверждают, что внезапное падение советского строя в 1989–1991 гг. прервало эволюционное развитие партийной системы, оборвав ее связи с обществом, после чего она была воссоздана сверху элитами, a ее модель укреплена последующими выборами. Партийная система будет оставаться слабой до тех пор, пока партии не восстановят действительно двусторонние связи с обществом. Как полагает Саква, исследование российской партийной системы должно принимать во внимание как эндогенные, так и экзогенные факторы, но в 2000-е годы, когда режим стал активно управлять развитием партийной системы, экзогенные факторы сделались решающими. Даже если партии выступают главными акторами на парламентских выборах, в лучшем случае они всего лишь реквизит процессов, происходящих внутри режима.
Однако сложность социальных и политических отношений в России сишком часто сводится к упрощенной модели доминирования режима. Саква утверждает, что в России возникло дуальное государство, в котором нормативно-правовой системе, основанной на конституции, бросают вызов теневые структуры2, заполненные различными конфликтующими фракциями, которые он называет «административным режимом». Взаимоотношения между ними являются главным фактором, определяющим характер современного политического процесса. Пока сохраняется этот дуализм власти, политическое развитие России остается процессом с плохо предсказуемым исходом.
Несмотря на то, что вся подсистема представительства остается второстепенной и электоральная сфера ограничена вмешательством административного режима и доминированием «Единой России», она все-таки сохранила элементарный уровень состязательности. Причиной тому служат колебания в действиях административного режима, опасающегося совершить необратимые шаги, которые сделают его откровенно авторитарной системой, а также боязнь того, что чрезмерное использование административных ресурсов подорвет его легитимность.
«Напряженность» между управляемостью политической системы и репрезентативной функцией партий в контексте заявленной инновационной модернизации России анализирует профессор Леонид Сморгунов, завкафедрой политического управления факультета политологии СПбГУ в статье «Новые партии, управляемость и потребности инновационной политики в России». Он отмечает, что формирование партийной системы в России в нынешнем десятилетии было подчинено политике стабилизации экономического и социально-политического положения, при которой управляемости политической системы отдается приоритет перед другими ее характеристиками. Эта политика составила основное содержание первого и второго сроков президентства Владимира Путина. «Диктатура закона», «равноудаленность олигархов от власти», система «навязанного консенсуса», «вертикаль власти», введение федеральных округов и изменение порядка формирования такого института, как высшее должностное лицо в субъектах Федерации (вместе с новым порядком формирования Совета Федерации), и прочие новации были направлены на усиление политико-административной автономии государства. В определенной мере решению данной задачи способствовал также режим суперпрезидентства. При этом, как считает автор, консолидационная стратегия политических элит и ослабление конкуренции являлись скорее основой установления режима «управляемой демократии», чем его результатом.
Российский опыт продемонстрировал любопытную картину партийной системы, состоящей из партий, основная линия поведения которых заключается в том, чтобы быть символом и выразителем некоторой тотальности, общенародности, патриотизма и государственности. При этом Сморгунов ссылается на исследование Кеннета Бенуа, который обнаружил, что в выборе между репрезентативностью и управляемостью к первой часто взывают оппозиционные партии, однако когда они попадают во власть, то начинают отмечать преимущества управляемости, используя аргументы общих интересов для продвижения на самом деле своих собственных. Формирование партийной системы с явным креном в сторону одной доминантной партии создает условия для управляемости, но одновременно ставит под вопрос эффективность партийной системы с точки зрения представительства интересов. Противоречие между управляемостью и репрезентативностью становится проблемой, когда на повестку дня выходит политика модернизации страны. Возможность власти реализовать эту политику определяется не только имеющимися у нее ресурсами, но и условиями организации государственного управления. В принципе технологическая модернизация может осуществляться и в условиях доминирования одной политической силы. Что же касается экономической и социально-политической модернизации, то ее адекватной средой является плюрализация.
В последнее время был предпринят ряд политических шагов для повышения репрезентативности представительных органов. Могут ли эти меры повысить шансы появления новых парламентских партий? Новые выборы будут проходить под влиянием фактора президентских выборов 2012 г. Хотя, как считает автор, радикальные перемены маловероятны, изменение политической ситуации может подвигнуть избирателей на определенное изменение электорального поведения. Партии в новых политических условиях будут тем успешнее, чем более чувствительными они станут к меняющейся массовой поддержке.
Управляемость политической системы, достижению которой было подчинено формирование российской многопартийности, далеко не то же самое, что качество государственного управления, оцениваемое по его результатам для общества. Отношение между качествами партийной системы и качеством государственного управления является второй темой номера. Его исследованию посвящена статья хорошо известного отечественным политологам своими сравнительными исследованиями партий Кеннета Джанды «Governance, верховенство закона и партийные системы», написанная на материале его монографии «Party Systems and Country Governance», которая выйдет из печати в 2011 г.
«The Encyclopedia of Governance» была опубликована еще в 2007 г., однако в русскоязычном политологическом дискурсе этому термину пока нет общепринятого аналога. Решение проблемы его перевода было подсказано самим Джандой, который справедливо полагает, что термины – всего лишь лейблы понятий и сами по себе не могуг быть верными или неверными, а только лишь более или менее полезными в научной коммуникации. Они полезны тогда, когда за определенным термином закреплено определенное понятие, и только оно. Поэтому в переводе статьи было решено оставить оригинальный лейбл «governance» за понятием, определению содержания которого посвящена добрая половина статьи.
Это понятие относится к государственному управлению, используется для обозначения того, насколько хорошо работают правительства в разных странах, и характеризует конечные результаты управления, а не процесс или институты. В полной форме предложенное автором определение таково: governance – это мера предоставления государством своим гражданам желаемых благ (плодов) управления по приемлемым ценам. Такое определение, во-первых, исключает из «благ управления» то, чего граждане не желали бы иметь (например, АЭС) или хотели бы (например, транснациональная железнодорожная магистраль), но только по разумной цене. Во-вторых, оно включает в себя слово «мера», что предполагает возможность ранжирования governance в любой стране от плохого к хорошему. Этим авторское определение отличается от широко известного структурно-процессуального определения Всемирного банка: «Governance состоит из традиций и институтов, посредством которых в стране осуществляется власть, и включает процессы, посредством которых правительства выбираются, контролируются и смещаются; способность правительства эффективно формулировать и реализовывать состоятельный политический курс; уважение гражданами и государством институтов, регламентирующих экономические и социальные взаимодействия между ними».
Как отмечает Джанда, существует убеждение в том, что на качество государственного управления влияют качества партийной системы. Организации, занимающиеся поддержкой развития демократии, обычно борются с фрагментированностью партийных систем, а также стимулируют их устойчивость и конкуренцию партий. Если предположение, связывающее характеристики партийной системы с качеством governance, верно, то государства, партийные системы которых имеют более высокие рейтинги по тем характеристикам, которым отдают предпочтение агентства по оказанию помощи демократии, должны также получать более высокие рейтинги по общепринятым индикаторам качества governance. Такие индикаторы разработаны Всемирным банком: 1) эффективность работы правительства (government effectiveness); 2) верховенство закона (the rule of law); 3) контроль над коррупцией (control of corruption); 4) качество законодательства (regulatory quality); 5) полити-ческая стабильность (political stability); 6) право голоса и подотчетность власти гражданам (voice and accountability).
Во многих концепциях governance центральным является понятие «верховенство закона». Индикатор «верховенство закона» Всемирного банка измеряет, «в какой мере акторы доверяют и подчиняются правовым нормам общества», и включает «степень защищенности контрактов и прав собственности, работу правоохранительных органов и органов правосудия», а также «ожидаемость преступности и насилия», и указывает на место конкретного государства среди других по данному показателю. Этот индикатор характеризуется наибольшим средним значением коэффициентов корреляции с остальными пятью индикаторами.
Джанда задался целью проверить, как различия в таких характеристиках национальных партийных систем, как фрагментированность, конкурентность и изменчивость, влияют на качество governance, измеренное индексом «верховенство закона» (ВЗ) Всемирного банка за 2007 г.
Как он отмечает, даже самые убежденные поборники партийной политики вряд ли станут утверждать, что характеристики партийной системы являются основными факторами, влияющими на качество governance. Почти все исследователи находят сильную положительную связь между национальным богатством (измеренным в душевом ВВП) и governance. Кроме того, некоторые исследователи высказывают гипотезу о том, что чем больше страна, тем ниже качество governance. Уравнение множественной регрессии отклика ВЗ на предикторы «богатство» и «размер территории», построенное Джандой, показало, что эти предикторы объясняют почти 2/3 межстрановой вариации показателя ВЗ по 212 странам. Затем Джанда поверил три гипотезы о влиянии партийной системы на ВЗ как ключевой индикатор governance при неизменности показателей национального богатства и размеров территории государства.
1. Чем более фрагментирована партийная система, тем ниже «верховенство закона».
2. Чем выше конкурентность партийной системы, тем выше «верховенство закона».
3. Чем выше волатильность партийной системы, тем ниже «верховенство закона».
Исследователи диаметрально расходятся в оценке влияния фрагментированности на политический процесс и качество управления. Однако проверка Джандой шести разных показателей фрагментированности партийной системы выявила, что ни один из них не оказался статистически значимым. Тем самым была отвергнута первая гипотеза: чем более фрагментирована партийная система, тем ниже ВЗ.
Хотя, как отмечает Джанда, для конкурентности партийной системы, возможно, еще не найдено адекватного измерителя, сам концепт представляется важным с теоретической точки зрения: партийная конкуренция на открытых выборах является основным институциональным инструментом, используемым в современных политических системах для претворения в жизнь идеалов демократии и защиты представительного правления. Исследование Джанды подтвердило гипотезу: чем выше конкурентность партийной системы, тем выше «верховенство закона» для «электоральных демократий», т.е. тех стран, где по определению неправительственной организации «Freedom House» наряду с прочими критериями «последние общенациональные выборы в национальный законодательный орган являлись свободными и справедливыми».
В теории стабильность партийной системы оказывает положительное влияние на государственное управление. Однако, как и в случае с фрагментированностью, некоторые исследователи высказывают мнения, противоречащие этой теории: волатильность электората укрепляет позиции принципала и заставляет агентов действовать в большей степени в интересах принципала, чем в своих собственных; высокая волатильность электората может рассматриваться как средство очищения системы, устраняющее неэффективные партии и оставляющее малое число партий конкурировать за голоса избирателей и право формировать правительство; волатильность мест – в особенности в «новых демократиях» – может способствовать оживлению ранее стагнировавших партийных систем: особенно низкие и особенно высокие уровни стабильности партийной системы оказывают разрушительное влияние на постепенное становление подотчетности правительств избирателям.
Проверка Джандой теории показала, что стабильность партийной системы способствует повышению качества governance, но лишь в ситуации конкурентных выборов, т.е. в «электоральных демократиях».
Сусанна Пшизова, доцент факультета государственного управления МГУ, возвращается к теме кризиса партийной демократии, рассматривая изменение отношения между управляющими и управляемыми в статье «От агрегирования интересов к политическому спин-контролю». В традиционной парадигме представительной демократии партии выступают посредниками между государством и гражданами, которые агрегируют запросы общества, формируют на их основе политику государства и тем самым легитимируют управляющих, но реально, как показывает автор статьи, сейчас усилия руководства правящих партий и партийной элиты на ключевых постах государства направлены больше на формирование в обществе благоприятного образа власти и проводимой ею политики. По сути, они предпринимаются в русле более широких попыток остановить эррозию легитимности претензии управляющих на свое право управлять. В анализе причин этого явления автор статьи весьма близок к позициям Игнаци, а также Каца и Мэира, представленным в настоящем выпуске.
Избираемые правительства озабочены своими рейтингами и затрачивают немало усилий для поддержания их на желаемом уровне. К 80-м годам ХХ в. функция связей с общественностью была поручена специализированным службам, которые стали повсеместно появляться при политических структурах. Эволюцию их отношений с политиками описывает известный представитель этого цеха, которого цитирует автор: «Сначала клиенты говорили нам: “Вот – наше послание. Идите, доставьте его”. Потом они стали спрашивать: “Каким должно быть наше послание?” Теперь же: “Что мы должны делать?”».
Никем не избираемые и практически неподконтрольные гражданам специалисты по «социальному программированию» (некий эвфимизм манипулирования массовыми настроениями общества) встали таким образом рядом с публичными политиками, притом что существенная часть их деятельности носит скрытный характер. С начала 90-х годов в политический обиход входит понятие «спин-доктор» для обозначения специалиста, обеспечивающего управление медиасредой в интересах своего нанимателя, однако сами специалисты, занимающиеся продвижением положительного образа властей в общественном сознании, не любят называть себя так. В России один из тех, кого эксперты единодушно считают спин-доктором и даже менеджером всего партийно-политического пространства, занимает пост заместителя главы администрации президента.
Вообще, как считает автор, в странах, подобных постсоветской России, где отсутствуют традиции ответственного поведения управляющих и гражданского контроля за ними со стороны управляемых, указанные перемены привели к возникновению более радикальных и от того более опасных вариантов этих явлений. Так, в России наблюдается низкий уровень корреляции между отношением граждан к действующим политикам, т.е. к тем, кто вырабатывает и реализует государственную политику, и оценкой результатов их деятельности, т.е. того, как эта политика влияет на их жизнь. Вероятно, что рациональное объяснение этого парадокса следует искать в манипулировании общественным мнением.
Однако, несмотря на очевидные краткосрочные преимущества и выгоды, извлекаемые отдельными политиками и чиновниками с помощью специалистов по «социальному программированию», возможности манипулирования общественным сознанием небезграничны: при очень высоких рейтингах правителей уровень легитимности режима правления остается устойчиво низким, что в долгосрочной перспективе чревато тяжелыми последствиями для общества.
Было бы непозволительной методологической ошибкой механически переносить на российскую почву выводы авторов, сделанные на материале политий Запада. Россия – это «особый» случай. Если в Европе массовая партия ушла в прошлое, то «Единая Россия» представляет как одно из своих главных достижений рост числа членов, которое в 2008 г. превысило 1814 тыс. человек. М. Дюверже связывал полностью пропорциональную систему выборов с представительством множества независимых партий в парламенте, но в России эта закономерность сработала прямо противоположным образом: повсюду избиратели оценивают политиков по последствиям для общества проводимой ими политики, в России опросы общественного мнения на протяжении всех последних лет демонстрируют недостижимо высокий для западных политиков уровень доверия граждан действующим руководителям страны и одновременно устойчиво низкую оценку результатов их деятельности в сферах здравоохранения, образования, сельского хозяйства, жилищного строительства и т.д. – т.е. там, где она непосредственно влияет на жизнь людей. Общей закономерностью является повышение результатов государственного управления c ростом ВВП. В России этот рост сопровождался деградацией ее институтов.
В то же время представленные в номере результаты исследований стимулируют постановку перед отечественной политологией целого ряда вопросов, решение которых значимо не только для науки, но и для политической практики. Насколько актуален для исследования российской партийной системы вывод Лоусон о необходимости отказаться от априорного представления, что многопартийность обязательно ограничивает авторитарное правление, и попытаться понять реальные отношения власти с партиями, чтобы возродить партии в качестве инструмента демократии?
Действующий президент Дмитрий Медведев говорит о необходимости всесторонней модернизации России, основанной на ценностях и институтах демократии. Одним из необходимых условий ее успешного осуществления является радикальное изменение качества государственного управления, принимая во внимание, что Россия, по оценкам независимых экспертов, находится сейчас в нижней части мирового рейтинга по этому показателю. Возможно ли улучшение качества управления в условиях практического отсутствия политической конкуренции?
Инновационная модернизация предполагает превращение России в постиндустриальное общество. Дмитрий Медведев в программной статье «Россия, вперед!» заявляет: «Считаю технологическое развитие приоритетной общественной и государственной задачей еще и потому, что научно-технический прогресс неразрывно связан с прогрессом политических систем». Но если ценности и институты демократии, включая политические партии и партийные системы, в постиндустриальном обществе переживают кризис легитимности, то что должно служить ориентирами прогресса политической системы России?