В 1980-е годы множество стран, от США до Монголии, значительно разнящихся по политическому устройству, уровню экономического развития и социокультурным характеристикам, приступили к реформированию своих систем государственного управления [Мэннинг, Парсон, 2003]. Так, в США реформы начались в 1987 г. при республиканце Р. Рейгане, продолжились его однопартийцем Дж. Бушем-ст., затем демократом Б. Клинтоном и снова республиканцем Дж. Бушем-мл. С избранием в 2008 г. президентом демократа Б. Обамы они получили новый мощный импульс и новое концептуальное наполнение.
В западных странах реформы изначально были мотивированы двумя основными тесно взаимосвязанными факторами:
– разрастанием бюрократического аппарата при одновременном снижении эффективности иерархически устроенной системы управления и ее неспособности обеспечить конкурентоспособное на мировом рынке развитие национальной экономики;
– недовольством граждан качеством услуг, получаемых от государства, при высокой и постоянно растущей стоимости его содержания и тем, что они практически лишены возможности влиять на принятие государством решений, затрагивающих их жизненные интересы.
Последнее привело к падению доверия граждан к государству и институтам представительной демократии, обеспечивавшим его легитимность, прежде всего – партиям и выборам, приводящим в действие всю систему демократического правления. Особенно резкое снижение доверия этим институтам, как показали опросы общественного мнения в 1990-е годы, наблюдалось в Канаде и Соединенных Штатах – на американском континенте, и в Германии, Швеции, Великобритании – в Европе [Mair, 2005].
В США в 1993 г. Комиссия под руководством вице-президента А. Гора, проанализировав работу аппарата государственного управления, пришла к выводу, что для изменения ситуации требуется не просто очередное «наведение порядка», а «reinventing the government» – формирование государственной власти нового типа, способной вернуть государству утраченное доверие населения и бизнеса.
Government в данном контексте означает не только правительство как высший орган исполнительной власти страны, но и систему государственной власти в целом: в единстве трех ее ветвей – исполнительной, законодательной и судебной – по горизонтали и трех уровней – национального, регионального и муниципального – по вертикали. Соответственно, цели реформ наряду с повышением эффективности работы федерального правительства и правительств штатов включали модернизацию парламентаризма, а также возрождение местного самоуправления.
На первом этапе реформ акцент был сделан на новый государственный менеджмент, призванный заменить командно-контрольные механизмы администрирования рыночно ориентированными механизмами управления [Баранов, 2012]. Государство рассматривалось как обслуживающая система, существующая на деньги налогоплательщиков, оказывающая им услуги и предоставляющая возможность рационального выбора, подобно тому как рынок предоставляет потребителям возможность выбора товаров.
1980-е годы, в которые начались масштабные реформы государственного управления, считаются также началом Третьей промышленной революции – цифровой. В развитых странах персональные компьютеры к концу 1980-х становятся привычным атрибутом повседневной жизни миллионов граждан и необходимым условием успешного ведения бизнеса. В США в 2000 г. компьютеры имелись в 51% домохозяйств [Computer and internet use… 2005].
К 1980-м годам относится и появление термина информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), который обозначал интеграцию телекоммуникационных технологий (как проводных, так и беспроводных), компьютеров и соответствующего программного приложения для обеспечения доступа пользователей к информации, ее хранения, передачи и обработки. В 1992 г. Всемирная паутина становится доступной в Интернете, а к 2000 г. доступ к ней на регулярной основе в США уже имеют 41,5% домохозяйств [Computer and internet use… 2005].
Прогресс в сфере ИКТ и распространение Интернета позволили воплотить концепцию «сервисного государства» в национальных инициативах Электронного государства (e-government) – государства, использующего ИКТ для связи и интеракций с гражданами и бизнесом как потребителями его услуг.
В США в 1998 г. принимается закон, обязывающий федеральные ведомства перейти к 2003 г. на электронный документооборот («там, где это целесообразно») в общении с гражданами [105th Congress public law, 1998]. В декабре 1999 г. президент Клинтон издает Меморандум об э-государстве, в соответствии с которым 500 наиболее часто используемых гражданами форм документов в общении с федеральными ведомствами в течение года переводятся в онлайн, вводится удостоверенная электронная подпись [History of e-government, 2008]. В 2002 г. в соответствии с Инициативой президента Дж. Буша-мл. был принят «E-Government Act of 2002» и в течение полутора лет реализованы 24 проекта, обеспечившие «новое качество» в деятельности федерального правительства по направлениям G2C – государство гражданам, G2B – государство бизнесу, G2G – взаимодействие федерального правительства с правительствами штатов и органами местного самоуправления.
Инициативы по созданию э-государства стали основным инструментом реформирования системы государственного управления. Они способствовали прежде всего налаживанию электронного взаимодействия внутри и между различными подразделениями и ведомствами административной системы; оптимизации ее структуры и процессов и устранению лишних посредников во взаимодействиях с гражданами и бизнесом. Их реализация привела к сужению поля коррупции и снижению стоимости трансакций, а также способствовала внедрению систем оценки работы правительственных ведомств по ее результатам для конечных потребителей их услуг. Расширился доступ граждан и бизнеса к правительственной информации – прежде всего в сфере образования, медицинского обслуживания и социального обеспечения, занятости, налогообложения, лицензирования и ведения бизнеса, государственных закупок и госзаказа, международных торговых операций.
Однако управление в госаппарате принципиально отличается от управления в бизнесе; стимулы и вознаграждение здесь противоположны таковым на рынке. Если в бизнесе рост эффективности и сокращение затрат вознаграждаются прибылью и усилением позиций на рынке, в государственной сфере они ведут к уменьшению бюджета ведомства, сокращению его штата и потере символических и материальных ресурсов, что, естественно, вызывает сопротивление бюрократического аппарата [Fountain, 2001]. В целом попытка переноса методов бизнеса на государственное управление в интересах повышения его качества имела ограниченный успех.
Более того, она не решала главную, системную проблему государства – восстановления своей легитимности через повышение ответственности и подотчетности гражданам. Хотя использование гражданами правительственных сайтов быстро росло1, опросы общественного мнения и экспертов не дали убедительных доказательств того, что внедрение технологий э-государства в работу административной системы само по себе обеспечивало существенное укрепление доверия к государственным институтам и демократии в целом [Tolbert, Mossberger, 2006].
Корень проблемы заключался в том, что сложившаяся в XIX в. традиционная модель представительного правления, где граждане опосредованно, через своих представителей влияют на власть, изжила себя. Ее «золотой век» пришелся на 1950-е годы, а сегодня она переживает самую фундаментальную с начала ХХ столетия трансформацию. В последней четверти ХХ в. граждане, группы интересов, политические элиты в развитых промышленных странах стали все чаще выражать сомнения в достаточности принципов и институтов этой модели для демократического правления. Падение явки на выборах и участия в других формах электорального процесса, существенное снижение членства в политических партиях2 и растущий скептицизм в обществе по отношению к политикам и политическим институтам при одновременном росте участия в неконвенциональных политических акциях, в деятельности НГО и групп граждан в защиту общественных интересов, а также в массовых протестных движениях свидетельствуют о прогрессирующей неудовлетворенности общества традиционной моделью управления государством.
Недовольство общества вылилось в требования реформ, которые должны адаптировать традиционную модель правления к меняющимся постиндустриальному обществу и социокультурному контексту ХХI в. и расширить доступ граждан и организаций гражданского общества к процессу принятия решений, увеличить прозрачность власти и ее ответственность за свою деятельность перед обществом [Dalton, Scarrow, Cain, 2003]. Более того, граждане должны получить новые каналы коммуникации, позволяющие им участвовать в выработке самих правил игры, определяющих отношения между ними и государством, и осуществлять контроль над их соблюдением.
В русле этого движения возродился интерес к концепции делиберативной, или совещательной, как часто принято обозначать ее в русскоязычной литературе, демократии3. Основанная на ней модель правления включает элементы как представительной, так и прямой демократии, но концепция делиберативной демократии отличается от традиционной тем, что главным источником легитимности власти в современном децентрированном и многомерном обществе считает не победу одной из сторон в результате голосования, а публичное информированное обсуждение гражданами актуальных проблем, в котором, через сопоставление позиций, аргументов и контраргументов, рефлексию и саморефлексию, формируется общественное мнение и осуществляется социальная интеграция. Всеобщие демократические выборы представительной власти в этой концепции – это вершина системы горизонтальных и вертикальных дискурсов.
Концепция делиберативной демократии получила второе дыхание с расширением онлайновой интерактивной среды коммуникации как публичной сферы политики и с развитием ИКТ, обладающих мощным мобилизационным потенциалом. Социальные сети с тематическими веб-форумами и мессенджерами (IM) для мгновенного обмена мультимедийными сообщениями, позволяющие общаться между собой сообществам пользователей, объединенным общим интересом; блоги; электронная почта и списки рассылки; группы новостей; текстовые, видео- и голосовые веб-чаты (IRC) и приложения на платформе Wiki составляют технологический арсенал делиберативной демократии, предполагающей широкое участие общества в принятии политических решений через постоянное обсуждение актуальных проблем в различного рода интернет-форумах с участием государства и выработку консенсуса общественного мнения. Термин электронная делиберативная демократия часто используется как синоним делиберативной демократии, что подчеркивает значение информационно-коммуникационных технологий в реализации концепции.
В сфере государственного управления реакцией на требования расширить доступ граждан и гражданского общества к принятию решений стала трансформация концепции e-government в концепцию e-governance – электронное правление. Если в первой участие граждан ограничивалось прежде всего сферой деятельности и интересами госучреждений, то принципиальное отличие второй – смещение фокуса парадигмы управления от государства к гражданам, к collaborative governance – правлению в сотрудничестве. Новый этап в развитии государственного управления начался со становлением второго поколения сети Веб 2.0 с середины 2000-х годов, с дальнейшим совершенствованием интерактивного потенциала сетевых ИКТ и расширением блогосферы, использованием облачных технологий в политической коммуникации и развитием мобильного Интернета4.
Перемены, которые привнесли интерактивные технологии коммуникации в концепцию Governance и способы и методы общения и взаимодействия государства с гражданами, стали обозначаться термином Governance 2.0. Идентификатор «2.0» сегодня широко используется во всех сферах, где находят применение технологии Веб 2.0, включая сферу политики: politics 2.0, election 2.0, president 2.0, citizen 2.0, history 2.0, political science 2.0 и т.д. Следующая (семантическая) версия сети, Веб 3.0, по прогнозам экспертов, обещает к 2020 г. еще сильнее изменить всю сферу политики.
В США концепция правления в сотрудничестве получила воплощение в инициативе Открытое правительство (OGI), с которой выступил Барак Обама в свой первый рабочий день на посту президента США в январе 2009 г. Ее официально заявленная цель – обеспечить беспрецедентный уровень открытости правительства, создать систему прозрачности, участия и сотрудничества правительственных агентств с гражданами и группами интересов из публичного, частного и некоммерческого секторов в формировании и реализации политических решений. Результатом должно стать повышение эффективности и результативности правления, укрепление доверия граждан к государству и демократии.
Однако для того чтобы люди смогли осмысленно и продуктивно сотрудничать с правительством и участвовать в правлении, государство должно предоставить в их распоряжение соответствующую информацию. Это условие является одним из ключевых при воплощении в жизнь делиберативной демократии [Bingham, 2010, p. 53–59].
Чтобы вовлечь граждан в процессы подготовки, принятия и реализации решений, затрагивающих их интересы, государства активно используют мобильный Интернет и весь интерактивный инструментарий Веб 2.0. Они постоянно расширяют свое присутствие в социальных сетях (Facebook, You Tube, Twitter, MySpace, Linkedin и др.). Декларируемый интерес государства – «Вызовы, с которыми мы сталкиваемся сегодня – от спасения нашей планеты и до избавления общества от бедности, – слишком велики, чтобы правительство могло справиться с ними в одиночку» [The business of government, 2009, p. 54–56].
Основными структурными элементами Открытого правительства США являются: портал Data.gov, обеспечивающий комфортный доступ пользователей к различным базам данных, содаваемых ведомствами исполнительной власти, и обратную связь ведомств с гражданами; портал We the People (Мы народ – слова, которыми начинается Конституции США), на котором любой гражданин США не моложе 13 лет может составить обращение к Белому дому, призывающее его принять меры по определенной проблеме. Если петиция наберет 25 тыс. подписей в течение 30 дней, Белый дом обязан на нее публично отреагировать; платформа Challenge.gov, где федеральные ведомства исполнительной власти (включая Министерство обороны), исходя из концепции краудсорсинга5, выносят проблемы в области энергоснабжения, охраны окружающей среды, здравоохранения, образования и пр., с которыми им приходится сталкиваться, и предлагают предпринимателям, инноваторам, рядовым гражданам найти для них на конкурсной основе (с материальным или нематериальным поощрением) лучшие решения. Эта технология направлена на высвобождение и использование таланта, творческого и продуктивного потенциала общества в интересах технического и социального прогресса.
В соответствии с инициативой Открытое правительство, которую Обама назвал одним из главных приоритетов своей политики, федеральные ведомства в 3-месячный срок создали в сети свои страницы www.[имя департамента].gov/open. На них в свободном доступе было размещено большое количество информации, ранее недоступной для рядовых граждан. Структура страниц повторяет структуру портала Белого дома6.
Принципам Governance 2.0 соответствует и создание в июле 2010 г. портала Федерального регистра, на котором публикуются законопроекты, предложения по ним и уведомления о том, где и когда состоятся их публичные слушания; действующие законы и нормативно-правовые акты с поправками к ним; все документы (распоряжения, указы, обращения), исходящие от президента. Портал снабжен набором средств поиска, позволяющим пользователям легко находить документы, релевантные их интересам, а также лучше понять, как устроен весь законотворческий процесс, и принять в нем участие. Каждый документ содержит адрес, по которому можно отправить комментарий или обращение, многие – ссылку, позволющую пользователю выполнить это онлайн. Кон-тент портала обновляется ежедневно7.
Концепция Открытого правительства получила широкое признание в других странах. 20 сентября 2011 г. восемь стран, включая США, Великобританию, Бразилию и др., учредили Международное партнерство по продвижению инициативы Open Government, к которому вскоре присоединились еще 43 страны8.
В апреле 2012 г. процедуру вступления в партнерство начала Россия. Учаcтие страны предполагает разработку национального Плана действий, направленного на решение конкретных проблем открытости системы государственного управления.
В России в том же 2002 г., когда США приняли «E-Government Act of 2002», была создана федеральная целевая программа «Электронная Россия 2002–2010». В числе ее заявленных целей – повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения доступа граждан к информации о деятельности органов власти, повышения оперативности предоставления услуг; повышение эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации органов власти на основе информационного обмена; повышение эффективности государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за деятельностью органов государственной власти [ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)», 2002]. По состоянию на конец 2010 г. эффективность исполнения программы, стоившей федеральному бюджету 21 млрд. руб., оценивалась как низкая: электронный документооборот между государственными органами, а также электронные коммуникации между государственными органами и гражданами в полной мере так и не были осуществлены [Олейник, 2010]. Но уже по итогам 2011 г. Россия занимает 27-е место в мире в рейтинге э-правительства ООН, улучшив всего за один год свои позиции на 32 пункта [UN e-government survey, 2012]. Однако, парадоксальным образом, это продвижение никак не сказалось на эффективности governance. Институт Всемирного банка, наиболее авторитетная международная организация, ведущая мониторинг качества governance c 1996 г. по индикаторам, которые оценивают не только работу правительства, предоставляемые им гражданам услуги и принимаемые нормативные акты, но и состояние отношений между государством и обществом, возможность граждан участвовать в политике и уровень их доверия государственным институтам, в сентябре 2012 г. подготовил очередной отчет, охватывающий 215 стран (и территорий) мира. Отчет констатирует, что значения пяти из шести индикоторов качества governance в России за период 2002–2011 гг. только ухудшились, и все индикаторы продолжают оставаться в негативном поле оценочной шкалы [Worldwide governance indicators, 2012]. Эти данные говорят о том, что само по себе внедрение технологий э-государства еще не дает решения проблемы повышения эффективности государства и доверия к нему граждан.
Технологии Веб 2.0, используемые как в социальных сетях, так и государством, в частности в проектах Открытого правительства, общедоступны и находят широкое применение в странах, стоящих на разных уровнях экономического и технологического развития. Также доступен международный опыт их использования государственными структурами во взаимодействии с гражданами и с бизнесом. Такие лидеры в области внедрения информационных технологий в управление, как Microsoft, IBM, Accenture, предлагают консультации и готовые решения для e-governance. В рамках международного сотрудничества в этой сфере по линии ООН, Всемирного банка и других международных экспертных организаций осуществляется регулярный мониторинг различных рейтингов стран – качества governance, электронного участия, развития сетевого общества, э-правительства и информационных технологий и пр., что позволяет их правительствам постоянно отслеживать ситуацию.
Россия, включенная в глобальную систему политических и экономических отношений и международного сотрудничества, не может оставаться в стороне от глобальных тенденций в сфере реформирования государственного управления по модели Governance 2.0. В апреле 2011 г., отчитываясь о работе правительства за 2010 г., Владимир Путин, тогда еще в должности премьер-министра, высказался за использование концепции Открытое правительство, «все шире применяемой во всех развитых странах» [Путин, 2011].
В октябре того же года Дмитрий Медведев, тогда еще в должности президента, выступил с инициативой создания «большого правительства». Вскоре после этого его сторонники открыли сайт «БОЛЬШОЕПРАВИТЕЛЬСТВО.РФ» с выходом в социальные сети «Вконтакте», «Фейсбук», «Твиттер». Была создана также Рабочая группа по подготовке предложений по формированию «Открытого правительства». В ее докладе, подготовленном в течение трех месяцев с участием более 400 экспертов и представленном в мае 2012 г. уже вновь избранному президенту Путину, указывается, что «Открытое правительство» должно стать механизмом разработки и реализации государственной политики, а также контроля за ее исполнением. Необходимость его создания обусловлена неспособностью существующего государственного аппарата решать ключевые задачи социально-экономического развития страны, резким снижением популярности правящей партии, массовыми протестами и масштабным оттоком капитала, свидетельствующими об утрате беспрекословного доверия и поддержки власти активной частью российского общества. Как считают авторы доклада, главным вызовом и ключевой угрозой для развития страны является неэффективность механизмов передачи информации, подготовки и принятия решений [Председатель Правительства… 2012]. На сайте Открытое правительство в качестве его ключевых принципов представлены Открытость власти, Вовлеченность граждан, Общественный контроль9.
Заявленная мотивация создания Открытого правительства России и направления его предполагаемой деятельности в целом аналогичны тем, которыми руководствовались страны, вошедшие в Международное партнерство по продвижению инициативы Open Government. В мае 2012 г. один из инициаторов Большого правительства М. Абызов был назначен министром по вопросам Открытого правительства в составе нового кабинета. В июне 2012 г. президент издает Указ о создании Управления по применению информационных технологий и развитию электронной демократии [Указ об «Управлении…», 2012]. В августе 2012 г. была утверждена концепция Российской общественной инициативы, которая должна заработать в сети Интернет с 15 апреля 2013 г. По утверждению министра связи и массовых коммуникаций на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства 9 ноября 2012 г., она «позволит обеспечить максимальную публичность, прозрачность хода выдвижения правотворческих предложений граждан (подчеркиваю, что именно правотворческих), будет способствовать вовлечению россиян в решение вопросов государственной важности» [Заседание Правительственной комиссии… 2012].
Попытки внедрения элементов Открытого правительства и публичного обсуждения законопроектов предпринимались властью и раньше. Оценивая их, «Независимая газета» от 24 августа 2011 г. писала: «”Электронная Россия”, “Электронное правительство”, “Электронный парламент” и т.д. – эти названия связаны с одним процессом – власти пытаются осовременить бюрократическую машину. А заодно предоставить гражданам право быть зрителями своеобразного реалити-шоу. То есть наблюдать через Интернет за тем, как чиновник изготавливает главный продукт своей жизнедеятельности – государственную бумагу». Газета напоминает опыт обсуждения законопроекта о полиции, который показал, что нормальной коммуникации между властью и обществом так и не возникло. МВД проигнорировало большую часть поданных предложений, и закон был принят без их учета. Законопроекты об образовании, а затем и о здравоохранении обсуждались по тому же принципу.
Газета приводит также многочисленные примеры, когда проекты законов, затрагивающих интересы и права большого числа граждан, вносились в Думу без предварительной публикации на сайтах готовивших их ведомств, включая Минздравсоцразвития и ФСБ. Официальные заключения Государственного правового управления президента на обсуждаемые в ГД законы считаются документами для служебного пользования и не публикуются. То есть мнение гаранта Конституции, как отмечает газета, скрыто от граждан грифом секретности. Но для них бывают недоступны даже и некоторые уже подписанные Президентом акты [Родин, 2011].
Российский эксперт по электронному правительству и информационному обществу, комментируя недавние инициативы власти, замечает: «Последние три-четыре года увлечение “оптимизацией процессов в госуправлении” дало свои всходы в виде тем по единому порталу госуслуг, межведомственному взаимодействию, переводу госуслуг в электронный вид, СМЭВ и т.п. На данный момент, несмотря на то, что про них периодически вспоминают даже первые лица государства, темы себя исчерпали. Разговоры про то, как “скоро все будет прекрасно для граждан”, уже не вселяют в граждан энтузиазм и не порождают ожидания о лучшем будущем… Начался новый поиск тем на период 2014– 2015 гг., а иногда и до 2018 г. тоже. К новым темам, которые сейчас блуждают в сфере ИТ, можно отнести: электронную демократию, открытые данные, темы с “краудсорсингом” государственных задач… Поиск тем ведется в основном “в зоне возможно большего пиара” и ориентирован на то, чтобы это можно было предъявить как можно большему количеству граждан… На верхнем уровне заверения и обещания идут по нарастающей, на уровне реальной работы идет значительное запаздывание и в понимании, и во внедрении ИТ-инструментов, позволяющих реализовать то, что озвучено в верхах» [Гриднев, 2012].
Вопрос, в какой мере удастся реализовать прокламируемые цели Открытого правительства, остается на сегодня открытым. Их реализация зависит даже не столько от уровня проникновения Интернета в жизнь россиян10 и реального желания бюрократии использовать потенциал инструментария Governance 2.0, сколько от готовности власти изменить модель правления, перейти от репрессий по отношению к оппозиции к Правлению в сотрудничестве с гражданским обществом и гражданами. Ряд принятых в последнее время законов – о митингах, о клевете, об общественных организациях – «иностранных агентах», о «черных списках» Интернета, обсуждаемый законопроект о СМИ – «иностранных агентах», – заставляет сомневаться в такой готовности.
Баранов И.Н. Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения // Российский журнал менеджмента. – М., 2012. – Т. 10, № 1. – С. 51–64.
Гриднев В. В чем может состоять очередной шаг использования ИТ в госуправлении? – 2012. – 28 сентября. – Режим доступа: http://www.gridnev.info/?p=350#more-350 (Дата посещения: 24.11.2012.)
Делиберация // Словарь русского языка XVIII в. / АН СССР. Ин-т рус. яз.; Гл. ред.: Ю.С. Сорокин. – Л.: Наука. Ленингр. отд-ние, 1984. – Вып. 6. – Режим доступа: http://feb-web.ru/feb/sl18/slov-abc/05/sl608407.htm (Дата посещения: 24.11.2012.)
Заседание Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства: Стенограмма. – 2012. – 9 ноября. – Режим доступа: http://premier.gov.ru/news/item/21422/ (Дата посещения: 24.11.2012.)
Игнаци П. Партии и демократия в постиндустриальную эру // Политическая наука. – М.: ИНИОН РАН, 2010. – № 4: Политические партии, демократия и качество государственного управления в современном обществе. – С. 49–76.
Мэннинг Н., Парсон Н. Реформы государственного управления. – М.: Весь мир, 2003. – 496 с.
Олейник А. Час икс: Асоциальная сеть // Ведомости. – М., 2010. – № 226 (2744), 30 ноября. – Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/250727/asocialnaya_set (Дата посещения: 24.11.2012.)
Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев провел заседание рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое Правительство»: Стенограмма // Интернет-портал Правительства Российской Федерации. – 2012. – 10 мая. – Режим доступа: http://government.ru/docs/18933/ (Дата посещения: 24.11.2012.)
Путин В. Выступление в Государственной Думе с отчетом о деятельности Правительства РФ за 2010 год // Интернет-портал Правительства Российской Федерации. – 2011. – 20 апреля. – Режим доступа: http://правительство.рф/docs/14898/ (Дата посещения: 24.11.2012.)
Родин И. Реалити-шоу российской власти // Независимая газета. – М., 2011. – 24 августа. – Режим доступа: http://www.ng.ru/politics/2011-08-24/1_reality.html (Дата посещения: 24.11.2012.)
Указ «Об Управлении Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии» // Президент России. – 2012. – 30 июня. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/15840 (Дата посещения: 24.11.2012.)
ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)». Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 // Минкомсвязь России. – Режим доступа: http://minsvyaz.ru/ru/directions/?regulator=40 (Дата посещения: 24.11.2012.)
Bingham L.B. Online deliberation and the United States open government initiative // Online deliberation. Fourth international conference, OD2010, Leeds, UK, 30 June – 2 July, 2010: Proceedings. – P. 53–59. – Mode of access: http://www.od2010.dico.unimi.it/docs/proceedings/Proceedings_OD2010.pdf. (Дата посещения: 24.11.2012.)
The business of government. – Washington: The IBM Center for the business of government, 2009. – Fall / Winter. – 95 p. – Mode of access: http://digital.turn-page.com/issue/6459 (Дата посещения: 24.11.2012.)
Computer and internet use in the United States, 2003: Special Studies. / U.S. census bureau. – 2005. – Oct. – Mode of access: http://www.census.gov/prod/2005pubs/p23-208.pdf (Дата посещения: 24.11.2012.)
Dalton R.J., Scarrow S.E., Cain, Bruce E. Democracy transformed? Expanding political opportunities in advanced industrial democracies: Paper 03–04 / Center for the Study of Democracy, Univ. of California, Irvine, 2003. – Mode of access: http://repositories.cdlib.org/csd/03-04 (Дата посещения: 24.11.2012.)
Fowler G.A. Facebook: One billion and counting // The Wall Street Journal. – 2012. – Oct. 4. – Mode of access: http://online.wsj.com/article/SB10000872396390443635404578036164027386112.html (Дата посещения: 24.11.2012.)
Fountain J.E. Building the virtual state: Information technology and institutional change. – Washington, D.C.: Brookings institution press, 2001. – 251 p.
History of E-Government // Information and communication technology for development (ICT4 D). – 2008. – 18 Sept. – Mode of access: http://www.caricomict4d. org/news-mainmenu-60/16-e-governance/71-history-of-e-government.html (Дата посещения: 24.11.2012.)
Internet users in Europe. June 30, 2012 // Internet world stats. – Mode of access: http://www.internetworldstats.com/stats4.htm (Дата посещения: 24.11.2012.)
Mair P. Democracy beyond parties / Center for the Study of Democracy, Univ. of California, Irvine, 2005. – 27 p. – Mode of access: http://escholarship.org/uc/item/3vs886v9 (Дата посещения: 28.11.2012.)
Making the most of social networking // Thematic portal of Europe’s information society. – 2012. – Mode of access: http://ec.europa.eu/information_society/activities/social_networking/index_en.htm (Дата посещения: 24.11.2012.)
Sengupta S. Facebook's prospects may rest on trove of data // The New York Times. – N.Y., 2012. – May 14. – Mode of access: http://www.nytimes.com/2012/05/15/technology/facebook-needs-to-turn-data-trove-into-investor-gold.html (Дата посещения: 24.11.2012.)
Tolbert C.J., Mossberger K. The effects of e-government on trust and confidence in government // Public administration review. – 2006. – May-June. – P. 354–369.
UN e-government survey 2012: E-government for the people. – N.Y.: United Nations Department of Economic and Social Affairs, 2012. – 160 p. – Mode of access: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf (Дата посещения: 24.11.2012.)
Worldwide governance indicators: Country data report for Russian Federation, 1996– 2011 // The World Bank institute, 2012. – 7 p. – Mode of access: http://info. worldbank.org/governance/wgi/pdf/c187.pdf (Дата посещения: 24.11.2012.)
105th Congress public law 277 // Congressional Record. – 1998. – Vol. 144. – Mode of access: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-105publ277/html/PLAW-105publ277.htm (Дата посещения: 24.11.2012.)
В марте 2012 г. Департаментом экономики и социальных вопросов ООН были опубликованы результаты очередного исследования правительственных порталов 193 стран – членов ООН на предмет качества предоставления онлайн-информации и услуг гражданам по таким показателям, как интерактивность, возможность э-участия и осуществления трансакций, позволяющим связать правительства и граждан. Страны – члены ООН были про-ранжированы по величине значения комплексного Индекса развития э-правительства, измеряющего желание и способность национальных администраций использовать ИКТ для предоставления услуг гражданам. Под желанием понимаются политика развития э-правительства и стратегический подход к предоставлению значимых услуг гражданам в целом и по отдельным секторам. Под способностью – технические характеристики национальных веб-сайтов.
Как отмечается в отчете, в большинстве стран по всему миру продолжается развитие сферы предоставления государством услуг в режиме онлайн. Во многих странах реализуются инициативы э-правительства и создаются специальные приложения ИКТ для граждан, направленных на дальнейшее повышение эффективности государственного сектора и оптимизации систем управления. В странах, лидирующих в сфере э-правительства, особое признание получили инновационные технологические решения, призванные оживить экономический и социальный секторы.
Общий вывод, к которому приходит исследование ООН, – государства должны переосмыслить понятия э-правительства и э-правления (e-governance), усилить акцент на институциональных связях между и среди многоуровневых правительственных структур с тем, чтобы получить синергийный эффект для включенного устойчивого развития. Важным аспектом такого подхода является расширение сферы э-правительства, которое должно повысить трансформационную роль государства в создании последовательных, скоординированных и комплексных процессов и институтов, обеспечивающих устойчивое развитие.
В современном мире, существующем в условиях рецессии, правительства должны использовать потенциал ИКТ для предоставления своим гражданам необходимых им социальных и экономических услуг. В процессе перехода к э-правительству растет признание того, что для обеспечения эффективности, прозрачности, ответственности, участия и вовлеченности граждан в области оказания государственных услуг необходимо стратегическое национальное планирование. Этой цели нельзя достичь без осознания основополагающей идеи устойчивого развития для граждан.
Общая проблема устойчивого развития заключается в том, что уровень жизни должен расти таким образом, чтобы развитие сегодня не ставило под угрозу развитие завтра. Концепция устойчивости включает в себя, во-первых, жизнеспособность национальных и субнациональных систем управления, ориентированных на граждан, на всеобщее участие и социальную включенность; во-вторых, обеспечение взаимосвязи государственных операций и услуг, влияющих на результаты развития.
Для определения потребностей граждан в государственных услугах правительствам необходимо тесно сотрудничать с гражданами. Поэтому темой исследования ООН э-правительства в 2012 г. стало «Электронное правительство для людей». Особое внимание в нем было уделено расширению пользования государственными услугами (в частности, через предоставление множества различных каналов), а также комплексному подходу государства к продвижению равенства и преодолению информационного разрыва за счет предоставления услуг всем гражданам, особенно уязвимым группам населения.
Э-правительство играет важную роль сегодня, и эта роль сохранится и в будущем. Поскольку мир движется к 2015 г. – дате, установленной для достижения Целей развития тысячелетия (Millennium Development Goals), – те цели, достичь которых не удалось (такие, как сокращение бедности, а также некоторые другие социальные и экономические цели развития), пересматриваются в свете ограничений, накладываемых проблемами изменения климата и рационального использования природных ресурсов. Естественным для этой парадигмы является акцент на ключевых связях между общественными институтами, способных обеспечить скоординированные усилия для включения размерности «сохранение окружающей среды» в планирование развития на каждом из его этапов.
В этом контексте национальным правительствам следует понять, что экономическая, социальная и экологическая политики должны соответствовать целям устойчивого развития. Базовый стратегический подход должен исходить из понимания важности взаимосвязей между экономическими, социальными и экологическими аспектами развития.
В реформировании системы правления, через которую предоставляются государственные услуги, главную роль играет государство, которому необходимо достичь максимального развития при минимальной деградации природных ресурсов. Целостный подход к управлению включает учет эффективности и распределительных аспектов отраслевой политики и ее результатов, планов национального развития, а также международных соглашений о сотрудничестве, с тем чтобы принимаемые решения работали на устойчивое развитие в будущем.
Всем заинтересованным сторонам, как считают авторы исследования, нужно признать, что э-правительство и э-правление могут сыграть ключевую роль в создании эффективных институциональных связей, необходимых для устойчивого развития. Э-правительство лежит в основе построения стратегически устойчивой системы развития. Одной из его главных функций является создание интегрированной системы политических курсов, законов и нормативных актов, а также развитие институтов и процессов, которые позволят частному сектору и отдельным людям получать выгоду от новых технологий.
Основополагающий принцип э-правительства – это совершенствование внутренней работы государственного сектора за счет сокращения времени и финансовых затрат, интегрирования рабочих потоков и процессов и обеспечения эффективного распределения ресурсов между его различными учреждениями. Э-правительство стремится создать «лучшие процессы и системы», направленные на результативность, эффективность, интеграцию и устойчивое развитие. В качестве ключевых факторов эффективности и координации э-правление использует институты, механизмы и процессы планирования, организации, координации и внедрения успешных социально-экономических программ развития.
Использование э-правительства может стать ключом к достижению интеграции экономических, социальных и природоохранных целей при планировании устойчивого развития. В связи с этим национальные правительства должны:
• осознать, что э-правительство предоставляет возможность взаимодействия между институтами и учреждениями;
• сформировать условия для э-правления, обеспечивающего институциональные взаимосвязи в правительстве;
• содействовать координации и связям между экосистемами и результатами развития.
Поскольку государственный сектор продолжает реформировать структурные процессы и институты в целях повышения эффективности и улучшения обслуживания, обеспечивает благоприятный климат для бизнеса, а также предлагает возможности для более широкого участия граждан, то э-правительство все больше и больше будет превращаться в ключевой фактор устойчивого развития. Начав с законодательного регулирования доступа к ИКТ и участия граждан, э-правительство и э-правление будут расширять свое присутствие, влияя повсюду на условия жизни народа в целом и смягчая негативные последствия цифрового разрыва в частности.
Одна из ключевых проблем в достижении устойчивого развития – как использовать современные технологии, чтобы, с одной стороны, обеспечить межведомственную координацию и эффектное развитие, а с другой – сохранить природные ресурсы. Опыт передовых стран показывает, что э-правление с помощью инновационных ИКТ может оптимизировать решения, ранее неприемлемые для устойчивого развития.
В настоящее время растет осознание того, что э-правление может поддержать развитие за счет налаживания межведомственных связей и консолидации правительственных систем. Новая парадигма э-правительства в сочетании с двойственной целью – повышения эффективности функционирования правительства и достижения улучшений в сфере предоставления услуг – порождает новые представления о взаимосвязях между э-правительством и устойчивостью систем.
Отправной точкой для достижения экономической устойчивости выступает способность э-правительства поддерживать эффективность и результативность управления за счет использования подходов whole-of-government11. Иерархически устроенные бюрократические структуры должны быть преобразованы в горизонтальные интегрированные системы, способствующие формированию ориентации на клиента и повышению уровня прозрачности и подотчетности при предоставлении государственных услуг.
В то же время социальная справедливость и включенность возможны только в том случае, если институциональные барьеры, препятствующие участию граждан, исчезнут, а возможности для их участия будут справедливо перераспределены с помощью ИКТ. Создание инновационных инклюзивных технологий для участия граждан в процессах принятия решений так же важно, как и характер самого процесса участия. Для достижения социальной устойчивости э-правительство должно перестать играть роль контролера информации и услуг и превратиться в посредника, направляющего информацию и услуги на удовлетворение потребностей граждан, решение их проблем.
Наконец, э-правительство может поддерживать интеграцию усилий по защите окружающей среды, связав через Интернет агентства по защите окружающей среды с правительственными структурами, ответственными за планирование развития. Только так могут быть найдены скоординированные, эффективные, результативные и устойчивые решения.
В опубликованном исследовании «Э-правительство для народа» рассматриваются концептуальные и аналитические вопросы, связанные с тем, как государства – члены ООН используют ИКТ для предоставления услуг, ориентированных на граждан и с их участием, что является неотъемлемой частью обеспечения устойчивого развития.
Представляя рейтинг развития э-правительства за 2012 г., исследование ООН анализирует, как правительства по всему миру используют политику и программы э-правления для обеспечения поддержки, эффективности, результативности и включенности предпринимаемых усилий по устойчивому развитию. В исследовании рассматриваются концептуальные вопросы создания эффективной институциональной модели э-правления, обеспечивающей саму возможность такого развития. Основываясь на накопленном опыте и передовой практике, выявленных Департаментом экономики и социальных вопросов (UNDESA) в предыдущем исследовании, исследование ООН 2012 г. специально останавливается на секторальном подходе («silo» или sector-by-sector approach), характерном для э-правительства и природоохранительной деятельности при планировании развития. Исследование объединяет концепции и лучшие практики, такие как whole-of-government; эффективность многоканального предоставления услуг, расширение доступа к сети Интернет и использование мобильных ИКТ по всему миру для преодоления в цифрового разрыва, э-услуги для уязвимых групп населения. Тем самым он обращает внимание политиков на насущную необходимость целостного видения устойчивого развития, которое придает особое значение синергийному эффекту взаимодействия между различными секторами и подходами, что в конечном итоге служит экономической устойчивости и социальной справедливости.
В исследовании 2012 г. особое внимание уделяется услугам, связанным с окружающей средой. В нем оцениваются предоставление информации о состоянии окружающей среды и сохранении ресурсов и оказание услуг гражданам, а также представлена первая база данных по индикаторам развития э-среды.
Послание, содержащееся в исследовании 2012 г., опирается на выводы предыдущих исследований ООН и фиксирует важность э-правительства в контексте текущей дискуссии о глобальном развитии. Во-первых, подчеркивая значимость технологического прогресса и роли государства и устойчивого развития, исследование указывает на важность э-правительства и ИКТ для достижения устойчивого развития. Во-вторых, расширяя концепцию э-правления, исследование указывает на ее центральную роль в выработке согласованного, скоординированного и синергийного подхода к решению проблем государственного сектора. Наконец, исследование обращает внимание на те подходы к э-правительству, которые успешно применяются в развитых странах и могут служить примером для отстающих.
Исследование демонстрирует прогресс, достигнутый в области развития э-правительства во всем мире с момента последнего отчета ООН (2010), и в то же время предостерегает против цифрового разрыва, связанного с общемировыми различиями в использовании ИКТ. Тем самым исследование способствует лучшему пониманию необходимости внедрения э-правительства для создания нужного синергийного эффекта и интеграции институтов и процессов на пути стран – членов ООН к устойчивому развитию.
Все 20 стран, занимающих лидирующие позиции в рейтинге ООН 2012 г. в области э-правительства, – это страны с высокодоходной экономикой.
Рейтинг развития э-правительства в 2012 г., предложенный ООН (EGDI), отражает усилия стран с точки зрения их ориентации на потребителя государственных услуг. В исследовании оценивались государственные веб-сайты: каким образом они предоставляют информацию и услуги, каков уровень интерактивности и электронного участия граждан, как организован поток услуг от правительства к гражданам. Математически индекс EGDI представляет собой взвешенное среднее нормализованных значений трех самых важных размерностей э-правительства, а именно: диапазон и качество предоставляемых онлайн-услуг, уровень развития телекоммуникационной инфраструктуры, человеческий капитал. Каждая из этих размерностей, в свою очередь, представляет собой комплекс независимых переменных.
Все данные о национальных веб-сайтах сгруппированы по четырем моделям.
А. Статичная информация (ссылки на министерства, департаменты и региональные органы власти, на органы, оказывающие государственные услуги);
B. Однонаправленный информационный поток от государства к гражданам (опубликованные в Интернете законы и распоряжения, отчеты, новости);
C. Двухсторонние финансовые и другие услуги, использование мобильных технологий;
D. Комплексные совместные услуги, идущие от государства к государству G2G, от государства к гражданам G2C, от граждан к государству C2G.
В соответствии с данными исследования ООН эти модели отличаются как по странам, так и по регионам. Одни страны развивают только один интегрированный портал; другие, развивая свое э-правительство, предлагают несколько порталов, различных по тематике и своим функциям (например, они разделяют электронную информацию, электронные услуги и электронное участие).
Такие страны, как США, Республика Корея, Израиль, Австралия, Норвегия, Дания, Бахрейн, Катар, Объединенные Арабские Эмираты и Новая Зеландия, разрабатывают интегрированный портал. Многие европейские страны склонны развивать несколько порталов, разделяя информацию, услуги и участие.
Мировым лидером рейтинга э-правительства 2012 г. стала Республика Корея (0,9283). Затем следуют три европейские страны: Нидерланды (0,9125), Великобритания (0,8960) и Дания (0,8889). США, Канада, Франция, Норвегия, Сингапур и Швеция немного отстают. В 2012 г. к странам-лидерам присоединились Израиль, Лихтенштейн и Люксембург.
К группе 20 стран-лидеров по развитию э-правительства приблизилось 25 других стран. Среди них 16 стран находятся в Европе, 6 – в Азии, 3 – в Америке. В этой группе лидируют Австрия (0,7840), Исландия (0,7835), Испания (0,7770) и Бельгия (0,7718). Значительных успехов в развитии э-правительства добились за истекший период Россия (0,7345), Объединенные Арабские Эмираты (0,7344) и Саудовская Аравия (0,6658). Также заметен прогресс у Италии (0,7190) и Португалии (0,7165).
Россия заняла 32-е место в мировом рейтинге стран, она лидирует среди стран Восточной Европы. Российское правительство собирается инвестировать около 80 млрд. руб. в информатизацию органов федеральной власти и в другие инициативы, связанные с э-правительством.