Раздел 1. Общая характеристика современных тенденций защиты прав граждан России Европейским Судом по правам человека
С момента ратификации Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – ЕКПЧ) гарантируемые ею инструменты межгосударственной правовой защиты стали весьма востребованными среди граждан РФ. При том, что статус постановлений Европейского Суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) в системе источников российского права достаточно спорный (в соответствии со ст. 46 ЕКПЧ государства, присоединившиеся к ней, обязаны обеспечивать их исполнение на своей территории, но не должны изменять национальное законодательство, поскольку сами по себе постановления не являются общепризнанными принципами и нормами международного права), в большинстве случаев они служат условием для восстановления справедливости по отдельным делам, т. е. являются прецедентами, отражающими правовые позиции по конкретному казусу.
Интенсивность подачи гражданами Российской Федерации жалоб на нарушение прав – категория достаточно условная, но часто обсуждаемая в различных источниках как научных, так и достаточно от науки далеких. Более того, эти данные интерпретируются в этих источниках по-разному, что не позволяет однозначно ответить на вопрос: часто ли нарушение прав россиян становится предметом обсуждения в ЕСПЧ?
Так, по данным издания «Газета «Деловой Петербург», в 2018 г. в ЕСПЧ поступило 12 148 надлежаще оформленных жалоб от граждан РФ, что в полтора раза больше, чем в 2017 г. (7957). Для сравнения, в 2016 г. их было всего 5587, т. е. за трехлетний период рост составил около 150%. Данный массив охватывает правильно оформленные документы, в принятии которых не отказано по формальным основаниям. Вопрос об их приемлемости будет решен после их изучения по существу7.
Кроме того, на начало 2018 г. 11 745 жалоб признаны приемлемыми, и их рассмотрение ожидается в перспективе (это составляет 20,9% от общего числа зарегистрированных обращений, причем также можно констатировать их существенное увеличение, поскольку в 2017 г. таковых было только 7 747). По данным показателям Россия занимает первое место в «антирейтинге» стран, граждане которых наиболее часто обращаются в международный орган по защите прав человека (в абсолютном значении). На втором месте в нем находится Румыния (8 503 приемлемых жалоб), на третьем – Украина (7 267 приемлемых жалоб). Всего с 1998 по 2018 гг. ЕСПЧ выявлено 2,1 тыс. нарушений со стороны российских властей. Чтобы корректно оценить эти данные, необходимо учитывать достаточно большой объем дел, рассматриваемых российскими судами, на фоне которого абсолютные показатели выглядят значительными. Однако если учесть и относительные показатели, характеризующие сопоставимость данных по всем европейским странам и позволяющие рассчитать количество жалоб на 100 тыс. населения, проживающего на территории 47 стран, то можно отметить, что по этому признаку Россия находится на 28 месте, что выглядит более достоверным. Хотя этот показатель в течение трех лет меняется не в пользу Российской Федерации, учитывая, что данный коэффициент вырос с 0,39 в 2016 году до 0,85 в 2018 году8.
В таблице 1.1. представлены верхние позиции «антирейтинга» в абсолютных показателях, которые, к сожалению, в большом количестве занимают постсоветские страны. Из этого можно заключить, что защита прав человека как новая государственная стратегия, появившаяся на постсоветском пространстве, в полном объеме не реализована, в то же время относительные показатели свидетельствуют о том, что нарушение прав человека имеют место практически во всех странах ЕКПЧ.
Таблица 1.1. «Антирейтинг» государств-лидеров по количеству обращений их граждан с жалобами в межгосударственный орган по правам человека, переданных в судебный орган (за 2018 год) 9
Лидером по количеству жалоб на 10 000 населения, по данным ЕСПЧ, признана Черногория – 5,11 жалобы на 10000 населения.
За 2018 год ЕСПЧ вынесены решения по 248 жалобам граждан РФ, причем по 238 из них было признано хотя бы одно нарушение государством положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод (в том числе, по 99 – нарушение права на свободу и личную неприкосновенность, ст. 5 ЕКПЧ)10. Только по 5 жалобам ЕСПЧ признал правоту российских властей, а еще по 5 производство было прекращено. Для сравнения, всего за 2018 г. ЕСПЧ вынесено 1068 постановлений, в 908 из которых выявлены нарушения, допущенные властями стран, признающих юрисдикцию ЕСПЧ. В обобщенном виде нарушения конвенционных положений, установленные в постановлениях ЕСПЧ по обращениям российских граждан, приведены в таблице 1.2.
Таблица 1.2. Статьи Конвенции о защите прав человека и основных свобод, нарушенные властями РФ (в соответствии с постановлениями ЕСПЧ, 2018 г.) 11
*** Количество нарушений может не совпадать с количеством рассмотренных дел, поскольку в большинстве случаев ЕСПЧ выявляет по каждому делу нарушение нескольких конвенционных норм. Это общая практика, сложившаяся вследствие того, что в жалобах, как правило, требуется рассмотрение нескольких нарушений. Прим. авт.
Приведенные данные позволяют констатировать, что наиболее часто в действиях российских властей признаются нарушения конвенционных норм, закрепляющих право на свободу и личную неприкосновенность, запрещающих жестокое обращение, а также гарантирующих обеспечение доступа к правосудию и право на справедливое судебное разбирательство. Гораздо реже в постановлениях ЕСПЧ констатируется нарушение права собственности, неприкосновенности частной жизни, порядка исполнения судебных актов. Относительно немного актов ЕСПЧ вынесено по вопросам нарушения фундаментальных свобод (в частности, свободы слова). Единственной статьей ЕКПЧ, которую ни одна страна не нарушила в 2018 г., стала ст. 12 – норма, регламентирующая право на вступление в брак (одновременно можно отметить, что на ее нарушение российские граждане не жаловались никогда).
По данным газеты «Деловой Петербург», общие сведения о соотношении количества поступивших и признанных приемлемыми жалоб, выглядят следующим образом (приведены в таблице 1.3.). При этом газета ссылается на анализ статистики ЕСПЧ и годовые отчеты Кабинета министров Совета Европы.
Таблица 1.3. Соотношение поступивших в ЕСПЧ жалоб и жалоб, признанных приемлемыми, 2013–2018 гг. 12
** Annual Reports of the Committee of Ministers. Supervision of the execution of judgments and decisions of the European Court of Human Rights [электронный ресурс]. – URL: https://www.coe.int/en/web/execution/annual-reports (дата обращения: 31.07.2019).
Из приведенных данных видно, что за истекший период времени количество приемлемых жалоб существенно выросло: если в 2013 г. их было около 12,5% (каждая восьмая), то в 2018 г. – уже порядка 48% (практически каждая вторая). Размер присужденных компенсаций претерпел существенные изменения, но в последние два года наметилась тенденция к его снижению.
Относительно размера компенсаций можно отметить, что по этому показателю в 2018 г. Россия оказалась на втором месте (в 2017 г. – на первом). По жалобам граждан России было присуждено 13,1 млн евро; чуть большую сумму (13,45 млн евро) присудили гражданам Албании; далее лидерские позиции заняли Италия (9,79 млн евро), Франция (6,73 млн евро), Румыния (5,8 млн евро). Всего за период с момента ратификации ЕКПЧ российским гражданам было присуждено порядка 2 миллиардов евро в качестве компенсаций. В то же время стоит отметить, что примерно 93% от этой суммы (1,866 млрд евро) ЕСПЧ присудил акционерам нефтяной компании «ЮКОС». Анализ указанных сведений, изложенных в издании, позволяет сделать вывод о том, что они не совсем совпадают с официальными данными, изложенными в отчетах ЕСПЧ.
В 2017 г. граждане России получили свыше 904 млн. руб. на основании вступивших в силу актов ЕСПЧ. В 2018 г. эта сумма несколько уменьшилась и составила 780 млн руб. По состоянию на 1 мая 2019 г. были присуждены выплаты еще на 10 млн руб., однако ни итоговый ежегодный размер компенсаций, ни интенсивность их присуждения прогнозам не поддаются13. По мнению издания «КоммерсантЪ», срок выплаты компенсаций достаточно часто нарушается: в 2017 г. только по 60 делам они были выплачены в период, определенный в постановлении; в 2018 г. – по 59. На конец 2018 года в Совете Европы отсутствовала информация о 540 платежах (по 376 – в течение более полугода)14. В то же время представители Минюста России утверждают совершенно обратное. Согласно данным, озвученным Уполномоченным представителем России при ЕСПЧ – заместителем министра юстиции Михаилом Гальпериным, «Россия исполняет практически все решения ЕСПЧ»15. Речь в данном случае, естественно, не идет о решениях, исполнение которых заблокировано Конституционным Судом Российской Федерации.
Количество неисполненных решений ЕСПЧ в России остается значительным: в 2018 г. их, по данным Комитета министров Совета Европы, было 1585. Общее количество неисполненных решений ЕСПЧ снизилось с 11099 в 2012 г. до 6151 в 2018 г. То обстоятельство, что около четверти неисполненных решений вынесено против России, вызывает серьезную тревогу, особенно в свете того, что принципиально неисполнимыми (как противоречащими Конституции РФ) признаны только два постановления (по делу об утрате права избирать в период отбывания лишения свободы и по иску миноритарных акционеров нефтяной компании «ЮКОС», оспаривавших правомерность обращения в доход государства активов компании без учета их имущественных интересов).
По состоянию на май 2019 г. Европейским Судом по правам человека обнародована информация о том, что в 2016– 2018 гг. по обращениям россиян сложились следующие общие тенденции, показанные в таблице 1.4. и отражающие процедуру движения жалоб16.
Таблица 1.4. Основные характеристики, относящиеся к движению жалоб российских граждан в Европейском суде по правам человека, 2016–2018 гг. 17
Приведенные данные позволяют заключить, что очень большое количество жалоб признается неприемлемыми и не подлежащими рассмотрению (порядка половины от общего числа). Это количество относительно стабильно и характерно не только для жалоб от российских заявителей.
Неприемлемость жалобы может быть выявлена различными подразделениями суда, хотя вопрос о приемлемости, напротив, решается им на основе очень лояльного к заявителю принципа (большинство жалоб признаются приемлемыми, поскольку в них не содержится информации об обратном, а власти не предъявили весомых аргументов для принятия противоположного решения). Достаточно часто россияне обращаются в ЕСПЧ, не исчерпав внутригосударственные средства правовой защиты, поэтому многие жалобы не коммуницируются.
Необходимо отметить, что в российской правовой системе существует широкий набор правовых инструментов, предназначенных для реализации и охраны указанных благ. Более того, отступление от установленного порядка или его нарушение может влечь за собой, в том числе, уголовную ответственность. Таким образом, идеальной конструкцией соотношения национального законодательства и правовых позиций межгосударственных органов по защите прав человека является паритетный баланс, когда правовые гарантии получают близкое по содержанию нормативное закрепление и судебное толкование. Такой идеал труднодостижим, поэтому еще одним вариантом соотношения выступает выявление недостатков национальной правовой системы и привлечение внимания властей к их наличию. В этой связи необходимо обратить внимание на то, что в практике Европейского Суда по правам человека сформировались подходы к отрицательной оценке ряда аргументов сторон. Ниже (в таблицах 1.5. и 1.6.) рассмотрим, какие доводы заявителей и представителей государства наиболее часто отвергаются судом.
Таблица 1.5. Аргументы заявителей, наиболее часто не признающиеся ЕСПЧ убедительными
Из приведенных в таблице 1.5. сведений можно заключить, что ЕСПЧ требует от заявителей соблюдения стандартов доказывания: отсутствие информации, не поддающейся проверке, оценочных суждений и требований, не относящихся к предполагаемому нарушению конвенционных норм. Как и в любом другом состязательном процессе, от заявителей требуются не голословные утверждения, а соблюдение обязанности доказывания. При том, что в целом баланс возможностей гражданина и государства ЕСПЧ истолковывает чаще в пользу гражданина, необоснованные жалобы, не содержащие сведений о нарушении ЕКПЧ, судом не удовлетворяются.
Таблица 1.6. Аргументы государства, наиболее часто не признающиеся ЕСПЧ убедительными
Из приведенных в таблице сведений можно заключить, что аргументы представителей государства, не мотивированные подробной информацией, связывающей применение конкретных правовых норм с делом заявителя, ЕСПЧ не учитывает, хотя и подвергает критическому анализу. Иными словами, при рассмотрении жалобы государство является стороной состязательного процесса, на которую распространяется обязанность доказать все обстоятельства, на которые она ссылается. Государство-ответчик может предложить в одностороннем порядке внесудебное урегулирование спора, направив в суд соответствующее заявление (такой прием практикуется в случае, когда законодательный дефект, нарушение конвенционных норм правоприменительными решениями или невозможность приведения контрдоводов являются очевидными). ЕСПЧ отвергает доводы о несоблюдении сроков подачи жалобы, оставляя решение этого вопроса на собственное усмотрение. Это внешне может восприниматься негативно, однако в действительности соответствует ст. 35 ЕКПЧ и общим принципам, определяющим его статус как межгосударственного органа по защите прав человека. ЕСПЧ критически оценивает длительность производства по внутригосударственным жалобам заявителя, полагая ее виной государства (что, кстати, не исключает возможности контраргументации, связанной с существенной загруженностью российских судов, общим количеством рассматриваемых ими дел и особенностями определения территориальной подсудности). ЕСПЧ в большинстве случаев считает незначительными присужденные в качестве компенсации морального вреда суммы, и в ряде случаев это полностью справедливо (когда назначается компенсация в пределах нескольких тысяч рублей лицам, подвергавшимся противоправным действиям со стороны правоохранительных органов).
В то же время, сама процедура компенсации морального вреда существует в российской правовой системе около 25 лет, и полностью устоявшейся ее назвать нельзя (по состоянию на 2003–2004 гг. в целом приемлемой компенсацией считалось назначение 15 тыс. руб. (на тот момент около 400 евро) лицам, чьи родственники погибли в результате совершения преступления). Справедливости ради, следует обратить внимание и на то, что в ряде случаев присужденные ЕСПЧ компенсации достаточно объемны по сумме и не вполне сопоставимы с содержанием допущенных государством нарушений. Вследствие этого происходит искажение восприятия общественным сознанием роли механизмов межгосударственной правозащитной деятельности.
Следует отметить, что компетенция ЕСПЧ не является всеобъемлющей, и его решения не обладают императивной юридической силой, т. е. не обязывают государство принимать изменения в действующее законодательство. В так называемых «пилотных постановлениях»18 суд может определить предпочтительные направления модернизации национального законодательства, но только если им выявлены системные нарушения конвенционных норм (например, в отношении России такое постановление вынесено в 2012 г. применительно к изменению условий содержания в местах изоляции от общества, поскольку ЕСПЧ пришел к выводу о том, что они создают предпосылки для бесчеловечного обращения и унижения достоинства). Однако конкретные сроки, объем и содержание вероятных изменений правового регулирования суд не определяет. Осуществляя рассмотрение жалобы заявителя, он оценивает нарушение конвенционных норм по конкретному делу. Схематично компетенция ЕСПЧ в части воздействия на национальную правовую систему может быть представлена, как показано в таблице 1.7.
Таблица 1.7. Структура полномочий ЕСПЧ в части воздействия на национальную правовую систему
* Конституционный Суд РФ разграничил категории обязательности и императивности исполнения постановлений ЕСПЧ в случаях их противоречия конституционным нормам. По запросу Минюста России Конституционный Суд РФ может определить возможность исполнения постановления ЕСПЧ (ст. 104.1 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Практика Конституционного Суда РФ в данном направлении затрагивала и аспекты, связанные с выплатой назначенной компенсации (постановление от 19.01.2017 № 1-П).
Из приведенных в таблице 1.7. сведений видно, что ЕСПЧ действует автономно от внутригосударственных судов и не уполномочен инициировать внесение изменений во внутригосударственное законодательство. Правовые позиции ЕСПЧ часто играют положительную роль, предопределяя новые векторы развития национального законодательства. Конституционный Суд РФ широко использует их в своей практике, хотя и уполномочен в соответствии с законом определять условия исполнимости решений межгосударственных судебных органов. С учетом современных тенденций, относящихся к конвергенции правовых систем, это представляется логичным.
Особое значение такой подход имеет в сфере отношений, урегулированных уголовно-правовыми нормами. Уголовный кодекс РФ гарантирует охрану фундаментальных прав человека, но практика применения этих норм не всегда однозначна. Кроме того, зачастую грубое их нарушение может не влечь никакой ответственности для виновных. Либо, напротив, интерпретация отдельных тенденций нормотворческой и правоприменительной деятельности как нарушающей фундаментальные права и свободы, может не находить своего подтверждения в актах межгосударственного органа по защите прав человека. В целях устранения подобных коллизий обращение к правовым позициям Европейского Суда по правам человека приобретает дополнительную актуальность.