Принят Государственной Думой 19 декабря 2008 г. Одобрен Советом Федерации 22 декабря 2008 г.
Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Закон о противодействии коррупции открывает вводная часть, предшествующая тексту всех статей, которая не содержит правовых норм, но имеет существенное значение для понимания смысла настоящего Закона как акта, устанавливающего важнейшие принципы и основы противодействия коррупции во всем разнообразии конкретных мер, отраженных в последующих статьях.
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) коррупция:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;
2) противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
1. В комментируемой статье (п. 1 и 2) дается определение двух основных понятий – «коррупция» и «противодействие коррупции», которые при этом не выражены в терминологических свойствах. Отмечается особый подход к определению рассматриваемых понятий, основанный на собирательном содержании. Этот недостаток в конструировании понятия коррупции в некоторой степени компенсирован средствами юридической техники – через отражение ряда деяний, выраженных в диспозициях ст. 201, 204, 285, 289, 290, 291 УК (см. динамику зарегистрированных преступлений в табл. 1 Приложения).
В настоящем Законе не определено понятие коррупционного правонарушения, и это объясняется вовсе не экономией законодательного материала. Опыт антикоррупционного нормотворчества во всем мире свидетельствует, что законодатель постиг только один универсальный способ определения коррупции, который состоит в конструировании предельно общих норм, рассматривающих ее объективную сторону.
Такой подход приемлем в отечественных условиях уже потому, что находит свои обоснования в прошлой юридической мысли. Российские законоположения при определении коррупции традиционно развивались практически и базировались на анализе криминальной ситуации и борьбы с ее проявлениями. Примером служит сравнительная оценка российского и зарубежного законодательства в этой части, данная в конце XIX в. отечественным ученым К. Анциферовым: «Явления взяточничества брались из жизни так. как они есть. Вследствие этого наше законодательство уступало западным в технике, в системе».[7]
В качестве дополнения к перечню деяний (без привязки к каким-либо статьям) законодатель устанавливает еще один элемент коррупции, выражающийся в ином незаконном использовании физическим лицом «своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».
В указанном дополнении отражается достаточно широкое определение составляющих элементов понятия коррупции и основанных на ней связей.
Законодатель определил понятие субъекта коррупционных правонарушений, совершаемых с использованием специального положения. Под таковым понимается не должностное лицо (по аналогии с определением, данным в прим. 1 к ст. 285 УК), а физическое лицо, незаконно использующее свое должностное положение. В данном подходе выражена позиция принципиального расширения круга лиц, на которых распространяется ответственность за совершение коррупционных деяний. Такой подход связан с требованиями международных антикоррупционных договоров, в которых участвует Россия (Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173), заключенная Советом Европы 27 января 1999 г.,[8] и Конвенция ООН против коррупции, принятая 31 октября 2003 г.[9]). В них ключевое значение для эффективного противодействия коррупции на национальном уровне отводится максимально широкому определению субъектов коррупционных правонарушений. В частности, к ним относятся не только государственные служащие, но и лица, выполняющие публичные функции в целом, независимо от того, в какой сфере – частной, государственной или общественной (политической) – они заняты, и безотносительно к какой-либо определенной занимаемой должности (руководитель, исполнитель).
Следует отметить, что Россия в имплементации конвенционных положений, касающихся определения субъекта коррупции из числа лиц, наделенных служебным статусом, более полно, в сравнении с иными государствами – членами ГРЕКО, отразила требуемые положения. Так, например, в соответствии с Законом Болгарии «О публичных должностных лицах» публичное должностное лицо – это лицо, которое в силу административного назначения занимает оплачиваемую должность в органе государственного управления и оказывает ему содействие в выполнении возложенных на этот орган функций.
Реализованный в настоящем Законе подход к определению субъектов коррупции, по существу, закладывает идеологические и правовые основы для изменения сложившихся стереотипов о том, что коррупция характерна исключительно для сферы государственной службы.
Такое понимание коррупции было характерно для отдельных периодов развития Российского государства. В соответствии с постановлением Совета министров от 10 мая 1916 г. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных было дополнено ст. 505–1, которая устанавливала наказания за совершение коррупционных преступлений лицами, входящими в состав частных и общественных организаций.[10]
В подп. «б» комментируемой статьи выделены коррупционные деяния, которые совершаются от имени или в интересах юридического лица. Особенности, связанные с установлением ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, рассматриваются в заключительной статье Закона о противодействии коррупции (см. комментарий к ст. 14).
2. Комментируемая статья определяет понятие «противодействие коррупции». В предложенной законодателем формулировке оно имеет двухзвенное содержание, выраженное в перечислении субъектов противодействия и установлении специальных направлений их деятельности.
В первом звене определения классифицируются субъекты противодействия коррупции, а именно: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица.
Второе звено определения раскрывает структуру направлений противодействия и составляющие их меры, которые реализуются вышеуказанными субъектами в пределах полномочий. Выделяется три таких направления:
– по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
– выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
– минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Применительно к сфере правового регулирования Закона функциональное назначение перечисленных в комментируемой статье субъектов противодействия коррупции выглядит следующим образом.
Федеральные органы государственной власти образуют систему федеральных органов различных ветвей власти с учетом разграничения их полномочий по осуществлению законодательных, исполнительных и судебных функций. Установление такой системы отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции).
Статья не выделяет компетенцию и полномочия какого-либо федерального органа государственной власти в области противодействия коррупции – они подразумеваются в других федеральных законах, указах Президента РФ, иных нормативных правовых актах.
Следуя представленной законодателем классификации направлений противодействия коррупции, функцию предупреждения, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактики), необходимо рассматривать в рамках полномочий большинства федеральных органов государственной власти. Обязывающие правовые основания для осуществления таких полномочий содержатся в Положении о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом № 269.
Возложенные на комиссии задачи (выполняемые федеральными государственными органами и государственными органами субъектов РФ) по обеспечению соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению следует связывать с ранним предупреждением (нейтрализацией) причин и условий, которые способствуют коррупции. В данном случае интерес представляет определенный в Указе № 269 механизм корреспондирования его положений к нормам Закона о государственной гражданской службе, в которых содержатся антикоррупционные ограничительные меры, распространяемые на государственных служащих.
Предупреждение (профилактика) коррупции в том понимании, которое дано в комментируемой статье, следует также связывать с организацией проведения экспертизы нормативных правовых актов (иных актов) и их проектов с целью выявления в них положений, способствующих проявлениям коррупции (антикоррупционная экспертиза).
В настоящее время полномочия федеральных органов государственной власти по проведению антикоррупционной экспертизы определены в актах Правительства РФ, которыми утверждены Методика и Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (их содержание рассматривается в комментарии к ст. 6). Постановлением № 195 рекомендовано высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ принять нормативные правовые акты о проведении экспертизы (включая независимую экспертизу) проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых органами исполнительной власти субъектов РФ, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (п. 3 постановления).
После утверждения Президентом РФ Национального плана по противодействию коррупции 31 июля 2008 г. в целях соответствия положениям, вытекающим из него, многие федеральные органы государственной власти предусмотрели в ведомственных планах противодействия коррупции реализацию собственных полномочий по организации и проведению антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов и их проектов. Такие целевые инициативы и более широкие, профилактические, отмечены в целом ряде изданных разными федеральными органами государственной власти правовых документов.[11]
Запоздалое принятие Методики и Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, обусловило самостоятельные инициативы отдельных ведомств, связанные с вопросами проработки и внедрения собственных положений об антикоррупционной экспертизе, а также специального обучения этой работе служащих правовых подразделений. Так, например, в соответствии с предписанием Минюста России от 28.04.2008 № 01/4253-АБ отменен приказ Минкультуры России от 25.01.2008 № 14 «Об утверждении Методики экспертизы нормативных правовых актов Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и их проектов на коррупциогенность».
Такая ситуация порождала риски, связанные с нерепрезентативностью антикоррупционной экспертизы, которая до последнего времени имела характер пилотных исследований. С 2003 г. появлялись пробные проекты, связанные с проработкой вопросов организации и проведения антикоррупционной экспертизы.
Так, например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» (в ред. от 25.08.2008)[12] фактически на двухлетний период (2003–2004 гг.) к числу одной из основных задач Правительственной комиссии было отнесено предварительное (до внесения в Правительство РФ) рассмотрение (в том числе на предмет выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции) проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по ряду специально выделенных вопросов, относящихся к установленной компетенции правительственной комиссии.
Определенную работу по анализу федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, в соответствии с полномочиями, утвержденными постановлением Государственной Думы от 20.04.2004 № 412-IV ГД «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции» (в ред. от 22.12.2006),[13] проводила в течение 2005–2007 гг. Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции.
В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции (подп. «а» п. 7 разд. IV) и решениями Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции Минюсту России поручено совместно с Генеральной прокуратурой РФ с учетом ведомственной компетенции разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства РФ и организовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов РФ.
Учитывая данные требования, предупреждение (профилактика) коррупции применительно к совместной работе Минюста России и Генеральной прокуратуры РФ может выражаться в следующих направлениях.