Комментируемая статья к предмету регулирования Закона относит правовой режим ТОСЭР в Российской Федерации, а также меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких Территориях.
Классическое определение правового режима предложено С. С. Алексеевым, который понимает под ним порядок регулирования, выраженный в многообразном комплексе правовых средств, характеризующихся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования[15]. Категория «правовой режим», с точки зрения содержания, основывается на общих принципах права, устанавливается только при определенных условиях (среде) и всегда преследует благоприятную цель[16].
Правовой режим ТОСЭР представляет собой установленный в границах Территории благоприятный режим осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, выраженный, в частности, в налоговых льготах, особых таможенных процедурах, льготах по аренде земли и др. Установление особого правового режима характерно для всех подобных территорий ОЭЗ, ЗТР, Сколково, СЭЗ Крыма, СП Владивосток.
Государственная поддержка является специфической формой государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности и может осуществляться посредством правовых, экономических и организационных форм. Государственная поддержка осуществляется в отношении как конкретных направлений или видов предпринимательской деятельности (напр., осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности на Территории), так и определенных субъектов такой деятельности (напр., резидентов ТОСЭР). Разумеется, такое деление является условным, т. к., в конечном счете, государство должно стимулировать деловую активность предпринимательства. Цель государственной поддержки – создание благоприятных правовых, организационных и экономических условий для развития предпринимательской деятельности и создания благоприятного инвестиционного климата.
С. Н. Шишкин выделяет прямые и косвенные формы государственной поддержки. Прямые формы государственной поддержки устанавливаются в отношении конкретных видов и субъектов предпринимательской деятельности. Косвенные формы государственной поддержки оказывают опосредованное влияние на конкретные виды предпринимательской деятельности[17]. Государственная поддержка резидентов ТОСЭР является прямой формой государственной поддержки и характерна также для регулирования ЗТР и СП Владивосток. Однако в рамках регулирования ТОСЭР можно выявить также косвенные формы государственной поддержки, которые, в частности, выражаются в создании инфраструктуры территории за счет бюджетных средств. Само по себе создание льготных правовых режимов в виде особых территорий является косвенной формой государственной поддержки экономики страны в целом.
В комментарии к настоящей статье определим также место комментируемого Закона в системе нормативно-правовых актов России по отраслевой принадлежности. Комментируемый Закон является специальным актом инвестиционного законодательства, т. к., прежде всего, имеет целью создание более благоприятных, чем на остальной территории государства, условий привлечения на Территорию инвестиций как отечественного, так и иностранного происхождения. Следовательно, данный законодательный акт относится к отрасли предпринимательского законодательства и должен быть рассмотрен в рамках предпринимательского права, которое является комплексной отраслью права. Нормы земельного и лесного законодательства, а также законодательства о градостроительной деятельности, которые содержатся в комментируемом Законе, также могут быть рассмотрены как часть правового режима осуществления предпринимательской деятельности на Территории, и, следовательно, их анализ в рамках предпринимательского права представляется обоснованным.
Комментируемый Закон, как и любой акт инвестиционного законодательства, включает в себя нормы как частного, так и публичного права, что является характерной чертой отрасли предпринимательского права, между тем, по сравнению с иными законами, регулирующими территории со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности, комментируемый Закон имеет более публичный уклон, нежели частный. В частности, нормы, регламентирующие градостроительную деятельность, земельные и лесные отношения, нормы, касающиеся организации здравоохранения и образования на Территории, занимают значительную часть комментируемого Закона, тогда как регулированию частной деятельности резидента уделено не так много внимания. Более публичный уклон комментируемого Закона можно объяснить целями, которые были постелены законодателем – создание локомотива развития экономики страны.
Комментируемая статья содержит определения основных понятий, которые используются в Законе.
Так, в пункте 1 комментируемой статьи инфраструктура ТОСЭР определена как совокупность земельных участков с находящимися на них зданиями, сооружениями, включая объекты транспортной, энергетической, коммунальной, инженерной, социальной, инновационной и иных инфраструктур, расположенных на Территории, а также указанных объектов инфраструктур, расположенных вне такой Территории, но обеспечивающих ее функционирование.
Инфраструктура ТОСЭР, ее создание и развитие является ключевым элементом концепции создания Территории, основной идеей государственно-частного партнерства в рамках ТОСЭР. Общее качество инфраструктуры или ее отсутствие в отдельных субъектах Российской Федерации отпугивает инвестора необходимостью дополнительных вложений в ее создание и замедляет возможные темпы развития регионов, которые в целом могут быть привлекательными для частных инвесторов. Если государство берет на себя функцию по созданию необходимой инфраструктуры, осуществление предпринимательской деятельности на Территории становится, с точки зрения бизнеса, гораздо более интересным. Государственно-частное партнерство предлагается принципом осуществления всех проектов на Территории, предполагая использование как бюджетных средств, так и частных инвестиций для ее развития (подробнее об этом в комментарии к ч. 1 ст. 5). Так, инвестиционный портал Хабаровского края содержит описание трех площадок для создания Территорий: в г. Комсомольске- на-Амуре площадки «Завод Парус» и «Амурлитмаш» (запланировано к реализации 5 инвестиционных проектов в авиа- и судостроительной отрасли с суммарным объемом бюджетных инвестиций по первому этапу создания Территории – 1 610 млн. рублей и частных – 9 200 млн. рублей), в Хабаровске – «Ракитное», «Индустриальный парк Авангард» и «Аэропорт Хабаровский» (предполагают осуществление 14 инвестиционных проектов, ориентированных на развитие пищевой промышленности, сельхозпроизводства, металлургического производства, транспортно-логистических центров с суммарным объемом бюджетных инвестиций по первому этапу создания Территории – 3 160 млн. рублей, частных – 33 150 млн. рублей) и в Ванино-Советско-Гаванском транспортно-промышленном узле (предложена на долгосрочную перспективу, где запланировано размещение 2-х инвестиционных проектов по строительству морских терминалов различной конфигурации)[18]. Как видно из указанных примеров, осуществление инвестиционных проектов на Территории планируется за счет сочетания финансирования за счет государственных средств и частного капитала.
Резидентом ТОСЭР, согласно определению, предложенному в п. 2 комментируемой статьи, является индивидуальный предприниматель или юридическое лицо – коммерческая организация (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), государственная регистрация которых осуществлена на Территории согласно законодательству Российской Федерации, которые заключили в соответствии с Законом соглашение об осуществлении деятельности на Территории и включены в реестр резидентов ТОСЭР.
Итак, можно выделить следующие характерные черты резидента ТОСЭР.
Во-первых, резидентом ТОСЭР может выступать как индивидуальный предприниматель, так и являющееся коммерческой организацией юридическое лицо, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий. Отметим, что индивидуальные предприниматели могут выступать резидентами территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности не во всех юрисдикциях и не в каждом типе ОЭЗ в Российской Федерации. Так, резидентами промышленно-производственной и портовой зоны может быть только коммерческая организация (кроме унитарного предприятия), тогда как резидентами туристско-рекреационной и технико-внедренческой зоны – как коммерческая организация (кроме унитарного предприятия), так и индивидуальный предприниматель. Резидентом ОЭЗ в Калининградской области может быть только юридическое лицо, а резидентом в Магаданской области может быть как индивидуальный предприниматель, так и юридическое лицо. Государственные и муниципальные унитарные предприятия не могут выступать резидентами по общему правилу в ОЭЗ и СП Владивосток, однако такое ограничение отсутствует в отношении коммерческих организаций, которые могут стать резидентами ЗТР, участниками СЭЗ Крыма или Сколково.
Во-вторых, государственная регистрация потенциального резидента ТОСЭР должна быть осуществлена на Территории согласно законодательству Российской Федерации. Это основное условие, которое должно соблюдаться в отношении любых резидентов или участников территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности для получения определенных льгот. Отметим, что российское законодательство не накладывает ограничение на происхождение резидента или его капитала в отношении ТОСЭР, а также в отношении других территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности. Главное требование, чтобы он был зарегистрирован на территории Российской Федерации.
В-третьих, резидентами ТОСЭР могут стать лица, которые заключили в соответствии с настоящим комментируемым Законом соглашение об осуществлении деятельности на Территории, которое содержит все необходимые условия сотрудничества между государством и частным предпринимателем-инвестором (подробнее об этом см. комментарий к ст. 14 Закона).
В-четвертых, резидентами ТОСЭР признаются лица, которые включены в реестр резидентов ТОСЭР. Утверждение порядка ведения реестра резидентов, состава сведений, содержащихся в реестре резидентов, осуществляет уполномоченный федеральный орган (подробнее об этом см. комментарий к ст. 7 Закона).
В пункте 3 комментируемой статьи предложено определение ТОСЭР, согласно которому это часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование (далее – ЗАТО), на которой в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.
Таким образом, исходя из легального определения, можно выделить следующие основные признаки данной территории:
1) определенные границы;
2) цель создания – формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения;
3) особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности.
В целом, данное определение во многом схоже с определениями иных типов территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности (ОЭЗ, ЗТР, СЭЗ Крыма, Сколково, СП Владивосток). Так как целью создания ТОСЭР является ускоренное социально-экономическое развитие, наиболее близко определение данной Территории совпадает с определением ЗТР, СЭЗ Крыма, СП Владивосток, а также ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях. Между тем, если ЗТР создавались с целью поддержки слабых дотационных регионов и сокращения различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, то ТОСЭР призваны быть локомотивом в развитии экономики всей страны. СЭЗ Крыма, СП Владивосток, а также ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях, в свою очередь, имеют более узкие цели регионального социально-экономического развития в отношении конкретных субъектов Российской Федерации. Отметим, что территории ускоренного экономического развития встречались в отечественной практике и ранее. Так, обеспечение ускоренного социально-экономического развития г. Выборга и Ленинградской области ставилось целью создания СЭЗ в данном регионе[19].
Отметим, что территории ускоренного экономического развития получили широкое распространение в мировой практике. Так, в Великобритании создаются «зоны предпринимательства» в целях стимулирования экономической деятельности на территории, на которой в течение длительного времени наблюдался значительный спад экономической активности[20]. В Японии действуют специальные зоны, связанные со структурными реформами, которые должны способствовать экономическому развитию регионов, привлечению в них прямых инвестиций. В настоящее время в Японии функционирует более 900 специальных зон, связанных со структурными реформами[21]. Использование СЭЗ с целью оживления экономики отдельных регионов также характерно для Франции и Соединенных Штатов Америки.
Создание территории ускоренного регионального развития в настоящее время отвечает потребностям общего социально-экономического развития России и подпадает под одно из основных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[22].
Так, согласно Концепции, переход к новой модели пространственного развития российской экономики предполагает в т. ч. формирование новых центров социально-экономического развития, опирающихся на развитие энергетической и транспортной инфраструктуры, и создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий. Концепция также предполагает сокращение дифференциации уровня и качества жизни на территории России с помощью мер социальной и региональной политики, укрепление системы стратегического управления региональным развитием, повышение комплексности и сбалансированности развития регионов и размещения производительных сил, повышение сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей. Реализации всех указанных задач в полной мере соответствует создание ТОСЭР.
Отметим, что в состав Территории может входить ЗАТО. Согласно Закону России от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»[23], ЗАТО признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других, представляющих повышенную опасность техногенного характера, материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Возможность включения в состав ТОСЭР ЗАТО предопределяет определенные особенности правового регулирования на тех Территориях, на которых данная возможность будет реализована. В частности, такие особенности касаются осуществления иностранных инвестиций (подробнее об этом в комментарии к ч. 1 ст. 12).
В пункте 4 комментируемой статьи содержится определение уполномоченного федерального органа ТОСЭР, который представляет собой федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в области создания ТОСЭР на территории федерального округа, территориях федеральных округов. Таким органом является Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития) (подробнее об этом см. комментарий к ст. 7 Закона).