Сегодня, пожалуй, нет ни одной организации, которая бы не задумывалась о внедрении в повседневную деятельность программных продуктов и технологических решений. Органы государственной власти не стали исключением. Разными структурами стали предприниматься попытки выстраивания собственных систем сбора и обработки данных. Но можно ли назвать эти разрозненные попытки и эксперименты внедрения современных технологий качественной трансформацией государственного управления? Целью автоматизации любого процесса должна являться рациональное улучшение качества управления, повышение эффективности и производительности – получение качественно нового результата. Суть подобной трансформации легче всего показать на конкретном примере. Так, одной из актуальнейших задач на сегодняшний день является сокращение числа финансовых нарушений, неэффективного, нецелевого использования средств. Здесь могут иметь место два подхода к использованию современных технологии: первый – перевод в цифровой вид существующих процессов (автоматизация работы на местах – функций сотрудников подразделений); второй – формирование качественно новых технологических структур, ограничивающих возможность совершения тех или иных нарушений в принципе.
К примеру, ограничение искусственным интеллектом проведения рискованных операций, обеспечение прозрачности и беспрепятственного доступа к финансовым показателям и информации, хранимым в блокчейне – формирование некого единого неизменного общедоступного «источника правды». Подобный подход к трансформации операционных процессов как раз и будет приводить к качественно иным по своей сути результатам. И тогда, вполне вероятно, что цифровизация функций одного органа власти будет приводить к отсутствию необходимости осуществления полномочий другим.
Пока в современной России предпочтение отдается первому подходу. Однако и он способен дать весьма существенный экономический эффект. Например, в части государственных закупок благодаря структурированию вносимых сведений в электронные формы ГИИС (государственные интегрированные информационные системы) стала возможна автоматизация контроля за непревышением объема финансового обеспечения общей суммы закупок. Уже сегодня система может самостоятельно анализировать формирование референтных цен по каждому виду продукции, а значит, определять коридор допустимых отклонений. Фактически ЕИС (Единая информационная система в сфере закупок) теперь способна видеть, читать, структурировать и анализировать сами сведения документов. ЕИС стала рассматриваться как платформа для оперативного контроля[1]. Изменения затронули и работу налоговых органов – поразительный эффект в виде дополнительных поступлений в бюджет дала программа АСК НДС-2, которая позволила отслеживать уплату НДС по всем цепочкам контрагентов с момента старта продаж до конечного потребителя[2]. Алгоритм выстраивает цепочки между расчетными счетами юридических, физических лиц. Расхождения свидетельствуют о наличии нарушения – неуплате налога. Эти, казалось бы, не столь существенные в масштабах всей финансовой системы нововведения сегодня и стоит рассматривать, с одной стороны, как доказательства возможности получения ощутимых выгод от алгоритмизации, с другой стороны, как разрозненные, несистемные попытки модернизации механизмов государственного управления.
В сложившихся условиях логичным дальнейшим шагом должны стать объединение всех баз данных и унификация производимых процедур, то есть своеобразное смешение функций различных органов власти на базе единой системы обработки информации – единой государственной платформы[3]. Подобная идея сквозной межведомственной цифровизации процессов высказывается и в докладе «Государство как платформа: люди и технологии»[4]. Настоящая работа является описанием возможной архитектуры платформы, которая бы смогла обеспечить подобную финансовую и нефинансовую цифровизацию.
В монографии описываются модели автоматизации операций в бюджетной сфере, в сфере налогового администрирования, таможенного контроля, внешнего и внутреннего финансового контроля, антимонопольного регулирования, противодействия легализации средств, полученных преступных путем, и финансированию терроризма. Отдельные разделы посвящены роли Министерства финансов и Центрального банка РФ в цифровой экономике. Обращаясь к технологическим возможностям создания единой государственной платформы, особое внимание стоит обратить на технологию распределенных реестров. По мнению авторов, те преимущества, которые в ней заложены, позволяют оптимизировать целый ряд процессов, среди которых обеспечение прозрачности совершаемых операций, однозначное раскрытие сторон и сумм сделок, неизменность истории и хранение точных сведений обо всех транзакциях. Вместе с тем запись в реестр происходит автоматически при совершении операции, а это значит, что информация может быть использована в любой момент, в режиме реального времени для ее дальнейшей обработки. Подобные преимущества могут быть использованы в ходе мониторинга расходования средств бюджетов, сбора налогов, осуществления государственных (муниципальных) закупок, формирования достоверной бухгалтерской (финансовой) отчетности. Также технология может использоваться для предупреждения существенной части нарушений, ежегодно выявляемых контрольными органами. В настоящем исследовании технология блокчейн рассматривается с двух сторон: как реестр транзакций или как защищенное хранилище. Одновременно мы всегда имеем в виду, что для непосредственной обработки информации, ее анализа логично было бы использовать машинное обучение, нейросети, методы Business intelligence, и только совокупность различных технологий дает максимальный эффект цифровизации.
Необходимость разработки цифровой платформы обусловлена как уникальными возможностями формирования механизмов, по определению способствующих повышению эффективности финансового управления, так и рисками, с которыми придется столкнуться сектору государственного управления. В ситуации, когда блокчейн, искусственный интеллект, большие данные, интернет вещей и другие технологии становятся общедоступными, неизбежно возникает угроза потери возможности государственного контроля за новыми формами взаимодействия экономических агентов. К примеру, уже сегодня технология блокчейн может использоваться для обхода налогового законодательства, беспрепятственного формирования картелей, вывода средств, полученных преступным путем, за рубеж. Этот список можно продолжать. Фактически в настоящий момент государства всех стран мира стоят перед выбором: законодательно ограничить использование некоторых современных технологий или начать проектировать новое цифровое пространство, позволяющее организовать наиболее рациональное взаимодействие между государством, бизнесом и населением.
Несомненно, государство играет важнейшую роль в развитии общества. Оно обеспечивает перераспределение финансовых ресурсов между отраслями экономики, между различными категориями населения, между субъектами с разным географическим и социально-экономическим потенциалом. Эффективное управление государственными финансами – необходимое условие для становления общественного благополучия, социальной стабильности и экономического роста. По нашему мнению, элементы государственного финансового управления (планирование, прогнозирование, оперативное управление и государственный финансовый контроль) однозначно подлежат цифровизации. И этот переход обязательно даст существенный эффект за счет возможности применения в финансовой деятельности субъектов точных алгоритмов.
В нефинансовом секторе технология распределенных реестров также может найти свое применение – блокчейн может быть использован в качестве документарной базы. Ключевыми преимуществами построения системы документооборота на блокчейне являются: сокращение времени передачи информации за счет формирования единого реестра; сокращение затрат государственного управления за счет устранения дублирующих функций, отсутствия необходимости в специальных подразделениях, отвечающих за унификацию и сохранность данных; повышение безопасности и гарантия конфиденциальности документов ограниченного доступа, секретной и другой информации за счет использования алгоритмов шифрования.
Несмотря на достаточно узкое название, объектом исследования является эффективность государственного управления. Выделенный в работе инструмент для повышения эффективности государственного управления – современные технологии. Не отрицая преимуществ таких прорывных технологий, как большие данные, искусственный интеллект, квантовые технологии, нейротехнологии и т. д., мы в большей степени сконцентрированы на технологии распределенных реестров. Данное направление и является предметом исследования.
Цель работы – разработка архитектуры единой государственной цифровой платформы на базе технологии распределенных реестров.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач.
1. Оценка эффективности государственного финансового управления в Российской Федерации.
2. Исследование механизма работы блокчейн-технологии с определением соотношения между его свойствами и возможными решениями проблемы повышения эффективности управления государством.
3. Описание технологических характеристик «документарного» и «расчетного» государственных реестров.
4. Разработка рекомендаций по применению технологии распределенных реестров в государственном финансовом управлении.
5. Формирование возможных моделей взаимодействия участников государственного блокчейна по следующим направлениям: в финансовом секторе: формирование и исполнение бюджета, налоговое администрирование, таможенный контроль, внешний и внутренний финансовый контроль, противодействие легализации средств, полученных преступных путем, и финансированию терроризма, антимонопольное регулирование; в нефинансовом секторе: деятельность правоохранительных органов, регистрация недвижимости, защита интеллектуальной собственности, проведения выборов и голосование, энергетика, транспорт, здравоохранение, образование, физическая культура и спорт.
В ходе проведенного исследования существенное внимание было уделено и фундаментальным вопросам как государственного управления и финансов, так и вопросам информационных технологий. Было установлено, что проблемы развития финансовой системы и совершенствования механизмов государственного управления могут быть решены за счет инструментария технических наук, а именно посредством применения таких технологий, как блокчейн, искусственный интеллект, интернет вещей, большие данные. А развитие современных финансовых технологий может быть простимулировано за счет необходимости поиска решений для обеспечения функционирования новых моделей взаимодействия граждан и органов власти.