Наличие корней коррупции в российском законодательстве и необходимость «наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства» были публично признаны Президентом Российской Федерации еще в 2004 году[1].
В 2008 году Национальный план противодействия коррупции определил «совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации» как меру по профилактике коррупции, подлежащую законодательному закреплению[2].
В том же году Федеральным законом «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов была определена как одна из мер по профилактике коррупции[3].
В соответствии с ним Правительством Российской Федерации была утверждена первая версия методики и правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов (далее – АЭ НПА)[4]. В 2009 году Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» основные требования к содержанию и проведению АЭ НПА были установлены законодательно[5]. В соответствии с ними Правительством Российской Федерации в 2010 году установлены действующие правила и методика проведения АЭ НПА[6].
Согласно этим решениям АЭ НПА целенаправленно проводится Минюстом России, Генеральной прокуратурой России, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, независимыми экспертами.
Однако несмотря на то, что АЭ НПА уже несколько лет применяется как официально признанный и нормативно регулируемый инструмент профилактики коррупции, необходимость повышения ее эффективности уже общепризнана. «Совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности» прямо предусмотрено действующей Национальной стратегией противодействия коррупции[7].
Результативность и эффективность становится важной проблемой применения АЭ НПА и как инструмента нормотворчества, и как инструмента профилактики коррупции. Соответственно, исследовательской проблемой становится понимание оснований недостаточной результативности и эффективности АЭ НПА.
В качестве исследовательской гипотезы работы, отраженной в настоящем докладе, авторы предположили, что по крайней мере одним из таких оснований является неполное, недостаточно системное использование потенциала АЭ НПА – как сформированного при становлении самой идеи, принципов, инструментов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, так и выявленного при последующем теоретическом осмыслении практики (опыта) ее применения.
В целях проверки этой гипотезы проанализировано использование потенциала АЭ НПА по таким параметрам, как:
• оценка проблемы, породившей необходимость АЭ НПА;
• стартовая идея по решению проблемы;
• цели и задачи АЭ НПА;
• подходы к пониманию (формированию) АЭ НПА (устранению коррупционных рисков, создаваемых или/и поддерживаемых НПА);
• статус института АЭ НПА в противодействии (профилактике) коррупции;
• объекты и субъекты АЭ НПА;
• предмет АЭ НПА;
• статус института АЭ НПА в нормотворческом процессе, в том числе соотношение АЭ НПА и анализа коррупциогенности разрабатываемых проектов НПА;
• принципы проведения АЭ НПА;
• методика АЭ НПА включая такие ее инструменты, как:
• статус методики АЭ НПА;
• содержание методики АЭ НПА;
• основания признания правовой формулы, дефекта нормы коррупциогенным фактором;
• типология и состав, подлежащих выявлению и устранению коррупциогенных факторов;
• определение коррупциогенных факторов;
• идентификация коррупциогенных факторов в ходе АЭ НПА;
• внутренние правила АЭ НПА;
• порядок (правила) организации АЭ НПА в том числе:
• задачи (требования) в отношении выявленных коррупциогенных факторов;
• мониторинг АЭ НПА, в том числе правоприменения законодательства об АЭ НПА и мониторинг ее результативности, в том числе проверка качества АЭ НПА.
По всем указанным параметрам потенциала АЭ НПА проведено исследование и дана оценка полноты и системности их реализации и использования. Во-первых, в отношении становления технологии АЭ НПА. Во-вторых, в отношении действующего правового регулирования и практики применения АЭ НПА. В-третьих, в отношении теоретического осмысления опыта применения АЭ НПА для снижения (устранения) коррупционных рисков, создаваемых (поддерживаемых) нормативными правовыми актами (их дефектами). Такая оценка впервые проведена, в том числе с позиций стартового понимания проблемы коррупциогенности российских нормативных правовых актов, первоначально заявленных целей, задач и усилий по решению этой проблемы, их первоначально заявленных инструментов.
В целом исследовательская гипотеза исходит из того, что для повышения результативности и эффективности АЭ НПА необходимо в том числе понимание и учет истории становления и контекста проблем, возникающих при использовании этого инструмента профилактики коррупции, в том числе действующей методики проведения АЭ НПА.
По всем исследованным параметрам потенциала АЭ НПА – в случаях и в части подтверждения исследовательской гипотезы – подготовлены предложения по повышению результативности и эффективности использования потенциала АЭ НПА.